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23 지방의회에서의 집행기관 보고와 관련된 질의·답변 질문 질문 
집행기관이 작성한 중기지방재정계획과 인력운영계획에 대해서는 관련법령에 따라 지방의회에 보고하도록 되어 있음. 이를 지방의회에 보고하는 경우 어느 회의체(본회의 또는 상임위원회)에 보고해야 하는가의 문제 답변 
지방자치법 등에서 “지방의회”의 의결을 거치거나 보고하도록 규정되어 있는 경우, 이때의 지방의회는 일반적으로 본회의를 의미함. 다만, 당해 자치단체의 조례나 지방의회 회의규칙에 의거 예비심사기관인 위원회(상임위 또는 특별위)의 심사를 거쳐 최종적으로 본회의에 보고하는 절차를 거치는 경우도 있을 수 있음.
그런데 조례안 등 일반적인 안건, 즉 의회의 의사를 결정하고 형성하는 안건이 아닌 “보고”는 집행기관에서 일정한 행위를 하기 전에 의회에 보고하고 의회의 의견을 수렴하기 위한 것이라고 할 수 있음. 집행기관의 보고를 본회의 또는 위원회 어느 회의체에서 받을 것인가에 대해 의문이 있을 수 있음. 이 경우 상임위원회가 없는 지방의회에서는 당연히 본회의에서 보고가 이루어지게 될 것임. 그러나 상임위원회가 있는 지방의회에서는 “위원회 보고 - 본회의 보고”형식 또는 “본회의 보고”형식을 생각할 수 있음. 어느 형식을 선택하느냐는 조례나 회의규칙에서 규정한대로 선택하면 될 것이나, 이에 대한 명확한 규정이 없다면 당해 지방의회의 그 동안 선례에 따르는 것이 바람직할 것임.
여기서 “위원회 보고-본회의 보고”형식은 중기지방재정계획을 소관 상임위원회에서 보고와 질의 · 답변을 거치고, 다시 본회의에 보고 후 질의 · 답변을 거치고, 다시 본회의에 보고 후 질의 · 답변을 거치게 될 것임. 이때 보고받은 상임위원장은 본회의에 보고내용에 대해 심사보고 하는 것이 아니라, 위원회에서의 보고 경과, 질의 · 답변요지 등을 보고하는 것이 바람직할 것임.
만약, 중기지방재정계획 보고방법 및 절차 등에 의원 간에 이의(異意)가 있을 경우 의장은 운영위원회가 있다면 동 위원회와 협의로 결정하고, 없다면 본회의에서 결정 할 수밖에 없을 것임. 이러한 절차상의 불명확화로 인하여 발생하는 문제를 예방하고 예측 가능한 회의절차를 마련하기 위해 회의규칙을 개정하여 명확하게 규정하는 것이 바람직할 것임.질문 집행기관에서 중기지방재정계획을 매주 정기적으로 개최되는 의원간담회에 이미 보고한 경우, 이를 지방의회에 보고한 것으로 같음을 할 수 있는가의 문제 답변 중기지방재정계획을 지방의회에 보고하는 것은 의회의 공식 회의체인 본회의 또는 위원회에 보고하는 것을 의미함. 그런데, 의원 간담회(懇談會)는 모든 의원이 참석한다고 하더라도 공식적인 회의가 아니라 비공식적인 회의임.
그러므로 집행기관에서 중기지방재정계획을 의원 간담회에 보고하였다고 하더라도 이는 법적인 보고가 아니므로 공식 회의체(본회의 또는 위원회)에 보고하는 절차를 거쳐야 할 것임. 다만, 이미 간담회에서 보고가 있었고 실질적으로 논의가 이루어 졌기 때문에 다시 본회의나 위원회에 보고하더라도 큰 의미가 없다고 판단되는 경우 의장이 운영위원장 등과 협의하여 “서면보고”로 처리하는 방안을 생각 할 수 있을 것임.질문 중기지방재정계획을 지방의회에 보고할 시에 의원들은 수정요구가 가능한가, 그리고 보고한 내용이 부실하다고 하여 다시 작성하여 재보고를 요구할 수 있는가의 문제 답변 지방의회에 집행기관의 보고는 안건이므로 보고가 있은 후 의원들의 질의와 이에 대한 답변 과정이 있게 됨. 의원들은 보고 내용이 지역실정에 맞지 않거나 문제가 있는 경우, 질의과정에서 이를 수정하거나 보완하도록 요구하게 될 것임.
그런데 보고는 지방의회에서 심의대상은 되지만 의결이 필요한 안건이 아니며, 또한 보고제도가 지방의회나 의원들의 의견을 수렴하기 위한 것이므로 원칙적으로 의회가 수정할 수 있는 권한을 가지고 있는 것이 아님. 그러므로 의원이 질의과정에서 보고내용 상의 문제를 제기하며 수정이나 보완을 요구할 수는 있겠지만, 요구대로 수정할 것인가의 여부는 작성, 보고권자, 즉 집행기관이 결정할 사안이라고 할 수 있을 것임.
그리고 보고내용에 문제가 있어 의회가 다시 작성하여 보고할 것을 요구 할 수 있는가에 대해서는 먼저 지방의회에 보고하는 취지를 살필 필요가 있음. 지방의회에 집행기관의 보고는 일정한 행정행위에 대해 사전에 보고하고 의회의 의견을 수렴하기 위한 것임. 다시 말해, 보고는 의결, 즉 결정하는 절차가 필요하지 않다는 것임. 따라서, 의회는 보고받은 중기지방재정계획에 문제가 있는 경우 다시 작성하여 보고할 것을 요구할 수는 있을 것임. 그러나 집행기관이 의회의 이러한 재보고 요구에 응한다면 문제는 없겠으나, 재보고를 하지 않을 경우 이를 강제할 수 있는 법적 근거가 없다고 할 것임.질문 자치법 등 법령에서 지방의회에 “보고”하도록 의무화 되지 않은 사업계획(예, 재래시장 활성화 사업계획)을 보고토록 지방의회가 요구할 수 있는가의 문제. 답변 우리나라 지방의회의 권한은 지방자치법령 및 기타 법령 등에서 부여하는 제한적 열거주의를 택하고 있음. 즉, 법령이나 당해 지자체의 조례 등에서 의회권한으로 규정하지 않으면 의회가 권한을 행사할 수 없다는 것임.
문의 사례와 같은 재래시장 활성화 사업계획 등을 지방의회에 보고토록 의무화한 규정은 없음. 그러나 지방의회는 집행기관을 감시하는 기관이고, 서류제출요구권을 가지고 있으며 당해 지자체의 소관업무에 대한 답변을 듣기 위해 출석요구권을 가지고 있는 이상 지방의회는 보고를 요구할 수 있다고 유추해야 할 것임. 더구나, 의회는 단체장 및 관계공무원으로부터 답변을 듣기 위해 출석을 요구할 수 있는데, 출석요구는 의원 질문 등에 답변을 위한 것이 일반적이지만, 일정한 사항에 대한 보고를 듣기 위한 출석요구도 가능하다고 볼 수 있기 때문임.질문 상임위원회가 설치되지 아니한 지방의회에서 집행기관의 업무현황보고를 받기 위해 따로 특별위원회를 구성하여 운영할 수 있는가의 문제 답변 지방의회에서 집행기관의 업무현황을 보고받을 경우 상임위가 있으면 소관 상임위에서, 상임위가 없으면 본회의에서 보고 받는 것이 일반적임. 그런데 본회의에서 업무보고를 받고 의문나는 사항에 대해 질의 할 경우 의원 당 발언횟수 및 시간제한 등으로 충분히 논의하지 못할 우려가 있음.
이러한 문제를 해결하기 위해 특별위원회를 구성하고 이 특위에서 업무보고를 받고 질의 · 답변과정을 갖는 것은 가능하며, 이는 당해 지방의회의 내부 자율권이라고 할 것임.질문 집행기관에서 인력운영계획을 지방의회에 보고하는 경우 “구두보고”가 아닌 “서면보고” 할 수 있는가. 만약, 집행기관에서 “서면보고”를 하겠다고 하는 경우 의회에서는 “구두보고”를 요구 할 수 있는가의 문제 답변 지방의회에 실시되는 집행기관의 보고방법(구두보고 또는 서면보고)은 법령 등에 명확하게 규정되어 있지 않으나, 원칙적으로 단체장이나 관계공무원이 의회에 출석하여 보고하는 구두보고를 의미함. 왜냐하면, 집행기관의 보고도 하나의 안건인데 안건은 의문나는 사항에 대해 질의하고 답변을 듣는 심사과정이 필요하기 때문임.
그러므로 집행기관에서 서면보고를 하겠다고 하는 경우에는 출석하여 구두보고를 해줄 것을 요구할 수 있으며 이와 관련하여 출석요구도 가능하다고 할 것임. 다만, 집행기관의 서면보고 요청을 지방의회가 동의(同意)하는 경우 서면보고도 가능하다고 할 수 있음.질문 법령에서 지방의회에 보고토록 의무화되지 않은 사항에 대해 집행기관이 보고를 하겠다고 요청하는 경우 어떻게 처리해야 하는가. 이러한 의무화 되지 않은 보고에 대해 의원간담회에서 보고하는 것이 가능한가의 문제 답변 우리나라 지방의회의 권한은 열거예시주의를 택하고 있어 법령 등에서 의회권한으로 규정하지 않는 한 의회는 권한을 행사 할 수가 없게 됨. 집행기관의 보고도 법령에서 의회에 보고토록 규정된 사항에 대해서는 반드시 보고절차를 거쳐야 하나, 그렇지 않은 사항에 대해서는 보고할 의무가 따르지 아니함. 그러나 집행기관의 필요에 의해, 즉 특정 행정이나 사업을 집행하기 전에 자진하여 의회에 보고하여 의원들의 협조를 얻거나 미리 알리는 방법으로 활용하기도 함.
집행기관에서 법령상 보고가 의무화 되지 않은 사항을 보고하겠다는 요청이 있는 경우. 보고여부는 보고받은 의회가 결정할 사안임. 다만, 자치법 제37조 제1항에는 “단체장이나 관계 공무원은 지방의회 또는 그 위원회에 출석하여 행정사무처리 상황을 보고할 수 있도록 규정”하고 있으므로 의회는 가능한 집행기관의 요청을 받아드려야 할 것임.
그리고 법령 등에서 의무화되지 않은 사항에 대한보고는 보고장소나 공식적인 회의체 여부를 감안할 필요가 없을 것임. 따라서, 의무화되지 않은 사항에 대한 보고는 의원 간담회에서 보고할 수 있으며, 보고내용에 따라서는 공식적인 회의체 보다는 비공식적인 간담회에서 보고하는 것이 의원들의 의견을 효과적으로 수렴하는 방안이 될 수도 있을 것임.질문 집행기관에서 중기지방재정계획을 지방의회에 보고하지 않고 행정자치부에 제출한 사실을 추후에 알게 된 경우, 이를 어떻게 처리하는 것이 바람직한가의 문제 답변 지방재정법에는 중기지방재정계획을 수립하여 지방의회에 보고하고, 이를 행자부장관에게 제출 하는 것으로 규정되어 있음. 그러므로 지방의회에 보고 절차를 거치지 않고 행정자치부 장관에게 중기지방재정계획을 제출하게 되면 절차상 하자로 문제가 됨.
그런데, 이미 중기지방재정계획이 행정자치부에 제출이 되었고 이를 무효화하기에는 법적 효력의 다툼문제 등이 발생하므로 사후 보고라는 절차를 통해 하자를 치유 할 수도 있을 것임. 다만, 의회에서는 중기지방재정계획을 보고하지 않은 경위에 대한 해명과 사과, 그리고 관계자의 책임을 확보한 후에 사후 보고토록 하는 것이 바람직할 것임. 왜냐하면, 중기지방재정계획은 수정보완을 할 수 있으므로 의회에서 사후보고시 문제가 있는 사항에 대해서는 보완하도록 촉구할 수 있기 때문임.질문 지방의회에 보고된 인력운영계획에 대해 보고절차가 끝난 후 이를 “접수”하였다는 선언을 해주어야 하는가, 아니면 접수선언 없이 회의를 마치면 보고과정에 하자가 있는가의 문제 답변 지방의회에 집행기관의 보고 취지는 일정한 행정행위나 계획을 수립 · 집행할 시에 당해 지자체의 의결기관 구성원인 의원들의 의견을 듣고 이를 수렴하기 위한 것임. 그리고 보고는 보고행위와 이에 대한 질의와 답변이라는 심사과정을 거치는 것이므로 보고행위와 이에 대한 심의절차가 종료되면 법령에서 규정한 “보고”의무를 이행하였다고 할 수 있음.
그러므로 집행기관의 보고와 이에 대한 질의 · 답변과정이 종료되면, “보고의 접수”라는 명백한 선언절차 없이도 법적인 보고과정은 종료되었다고 할 수 있을 것임. 그러나 보고를 접수한다고 선언하는 것은 보고가 종료되었음을 명백하게 표시하는 것으로서 바람직할 수도 있음.
아무튼 간에 지방의회에서 보고가 종료되었다는 표시로 “보고를 접수 하겠습니다”로 선언하던가, 아니면 “이상으로 보고를 마치겠습니다”로 언급하는 것이 법적인 효력에서 차별이 있는 것이 아니라 보고를 마쳤다는 표현 방법중의 하나라고 할 수 있음.22 발언(질의·토론)에 관련된 질의·답변 질문 질문 상임위원회의 안건심사 과정에서 위원장이 위원장 석에 앉아서 간단한 사항을 질의하고 답변을 받았음. 이러한 위원장의 의사진행이 잘못 되었는가의 문제 답변 상임위원회에서 위원장은 당해 위원회 소속 위원으로서 발언권을 가지고 있음. 일반적으로 회의를 진행해야 하는 사회자로서 가능한 질의 · 토론을 하지 않고 있으나, 법적으로 위원장의 발언권을 제약하는 것은 없음. 따라서, 위원장도 안건을 심사하는 과정에서 위원으로서 당연히 질의 할 수 있음.
그런데 위원회 회의장에는 위원장을 위한 의석이 사회석 외에 일반 의석에는 없으므로 위원장이 질의를 할 경우 위원장석에서 발언 할 수밖에 없으며, 일반적으로 간단한 질의는 위원장석에서 하고 있음. 다만, 위원장이 위원장석에서 질의하는 경우 공평한 사회권을 훼손할 수 있으므로 가능한 위원장석에서의 질의는 자제하는 것이 바람직할 것임. 만약, 위원장이 길게 질의를 하고자 하는 경우 간사와 사회를 교대하고 빈자리인 간사위원 의석에서 질의하는 것도 하나의 방법일 것임.
그러나 찬 · 반을 전제로 하는 토론의 경우에는 본회의 또는 위원회에서 사회권자인 의장이나 위원장의 역할과 공평한 사회권 행사를 위해 의장석이나 위원장석에서 토론할 수 없도록 회의규칙에서 규정하고 있음. 토론을 하는 경우 사회석을 떠나야하고, 토론한 안건에 대한 표결이 종료될 때까지 의장석(위원장석)으로 돌아가지 못하도록 규정되어 있음. 이러한 이유는 의장이나 위원장이 사회석에서 찬 · 반을 전제로 토론하는 경우, 다른 위원들의 표결에 영향을 미칠 수 있고, 의사를 공정하지 못하게 진행할 우려가 있기 때문임.질문 어떤 지방의회에서 본회의 개회 직후에 의원들이 원하는 주제로 5분간 발언을 하는 “5분 발언제도”를 채택하고 있음. 어느 의원이 5분 발언을 할 때 단체장에게 질문하는 형식으로 발언을 하고, 다른 안건 때문에 출석한 단체장에게 이에 대한 답변을 요구하는 경우 이에 대해 단체장에게 답변을 하게해야 하는가의 문제 답변 지방의회에서의 의원 발언에는 의장의 답변이 필요한 발언(의장의 의사진행에 이의제기를 하는 의사진행발언), 단체장 등 공무원이 답변이 필요한 발언(질문,질의), 보고 및 설명을 위한 발언(보고), 그 외에 답변을 듣기보다는 자기주장 및 설명 등을 위한 발언(5분발언, 제안설명, 신상발언 등)이 있음.
일반적으로 지방의회에서 실시하고 있는 “5분 발언제도”는 의원들이 본회의장에서 자기의견제시, 주장 또는 행정의 문제점을 지적하는 등의 발언을 하는데, 발언내용에 제한을 두지 않고 있으며, 가장 큰 특징은 답변을 요하지 않는 다는 것임. 만약, 5분 발언에서 단체장 등의 답변을 요하는 경우에는 미리 출석요구를 해야 하는 질문제도와 구별이 되지 않게 됨.
그러므로 당일 단체장이 다른 안건 때문에 회의장에 출석하고 있더라도 5분발언에 대한 답변의 의무는 없게 됨. 다만, 단체장이 의원의 5분 발언에 대해 잘못된 부분이 있어 설명이 필요하거나 해명이 필요하다면 의장으로부터 발언허가를 얻어 설명 형식의 답변을 할 수도 있을 것임. 이때에는 5분 발언에 대한 발언이 아니라 잘못된 부분을 설명하는 것으로 보아야 할 것임.질문 상임위원회에서 어느 의원이 발언 중에 동료의원의 개인 사생활과 관련된 발언으로 논란이 있었고, 발언 의원이 사과를 하고 그 발언을 취소하는 것으로 협의되었음. 이 경우 의원장이 발언을 취소하라는 명령이 가능한가, 가능하다면 발언취소 명령은 어떤 법적인 효력이 있는가의 문제 답변 위원장은 위원이 타인을 모욕하는 발언을 하고자 하는 경우 지방자치법 제74조의 규정에 따라 발언취소를 명할 수 있는 법률적 근거가 있음. 위원장이 당해 위원에게 발언취소를 명령하는 경우, 당해 위원이 위원장의 명령을 받아 드린다면 문제가 없겠으나, 이에 응하지 않을 경우에는 이를 강제할 수 있는 법적 효력이 없게 됨. 질문 상임위원회에서 심의하는 조례안에 대해 수정동의가 발의(서면으로)되어 일괄하여 심사하게 되었음. 이 경우 조례안에 대해 질의를 마치고 토론을 할 때에 반대, 찬성 순서로 교대(交代)발언하는데, 찬성과 반대 발언의 구별기준을 어느안(원안 또는 수정안)에 두어야 하는가의 문제 답변 안건심사 시 토론 신청이 있어 토론을 실시하는 경우, 토론은 먼저 반대발언을 허가한 후에 찬성발언을 허가하는 등으로 발언 내용에 따라 찬 · 반을 교대로 허가하게 됨. 심사하고 있는 조례안에 대한 수정동의가 발의되지 않을 경우 의사일정에 올라있는 조례안(원안)을 기준으로 찬성과 반대발언을 구별하게 됨.
그런데 조례안(원안)에 대해 수정안이 발의되는 경우, 어느 안을 기준으로 찬반을 구분하느냐에 따라 찬성과 반대 내용이 달라지고, 발언순서도 변경이 되게 됨. 토론시 찬반의 내용구분 기준은 수정안이 있더라도 당초 조례안(원안)을 기준으로 구분을 해야 할 것임.
왜냐하면, 수정안도 당초 조례안(원안)을 기준으로 발의되었으므로 토론의 찬 · 반도 당초 조례안(원안)을 기준으로 구분하는 것이 합리적이기 때문임.질문 지방의회가 의결하여 이송한 조례안에 대해 단체장이 재의요구를 하였고, 이를 심의하는 과정에서 토론을 하게 되었음. 이 경우 토론 대상이 재의 요구된 안건내용인가, 또는 재의 요구 자체에 대한 토론인가의 문제 답변 지방의회에서 의결하여 이송한 조례안이 법령을 위반하거나 이의가 있는 경우 단체장은 이를 의회에 재의요구하게 됨. 그런데 지방의회에서 재의요구 된 조례안을 심사할 경우 심사대상은 재의요구한 자체행위에 대한 것이 아니라 재의 요구된 조례안 내용이 되는 것임.
왜냐하면, 재의요구는 의결하여 이송한 의안내용에 문제가 있으므로 다시 심사를 요청하는 것이기 때문임. 그러므로 재의요구된 안건을 심사 할 때, 의사일정은 "○○○조례안 재의의건"으로 상정을 하더라도 심사대상은 재의 요구한 자체행위가 아니라 재의 요구된 안건내용이며, 토론 시에도 재의 요구된 안건내용에 대한 찬반 토론이 되는 것임.질문 본회의장에서 단체장이 중기지방재정계획을 보고하였음. 부단체장의 보고가 끝난 후 의원들이 보고사항에 대해 의문이 있다고 질의를 신청하였음. 이 경우 질의를 허용해야 하는가의 문제 답변 지방의회에서 의사일정으로 상정되는 안건은 심의대상이 되는데, 안건 중에는 성격상 결정행위, 즉 의결이 필요한 안건이 있는가 하면, 의결이 필요 없는 안건이 있음. 의결이 필요한 안건은 조례안, 예산안 등 일반적인 안건이 여기에 해당이 되며, 의결이 필요 없는 안건으로 보고, 질문, 연설 등이 있음.
의결이 필요 없는 안건도 심의대상이 됨으로 집행기관으로부터 “보고”가 있은 후 의문이 있는 의원은 질의를 하고 답변과정을 거쳐야 할 것임. 일반적으로 “보고”는 단순히 보고자의 일방적인 설명만을 듣는 것을 의미하는 것으로 알고 있으나, 지방의회에서의 보고는 하나의 안건으로서 심의대상이 되고, 심의 과정인 질의가 당연히 따르는 것임. 이러한 안건에 대한 의사일정 작성 시에는 혼란이 발생하지 않도록 “중기지방재정계획 보고(질의)”로 표현하는 것이 바람직할 것임.질문 일반적으로 본회의장에서 의원이 질문하는 경우 회의규칙에는 일괄질문 일괄답변을 전제로 20분으로 제한되어 있음. 그런데 의원간담회를 통해 질문형식을 일문일답으로 진행하는 것으로 결정하였음. 이 경우 의원 질문에 대한 집행기관의 답변이 길어지면 의원들의 질문시간이 짧아지는 문제가 있음. 효과적으로 발언시간을 적용하는 방안이 무엇인가의 문제 답변 지방의회 본회의에서 질문의 경우, 대부분의 회의규칙에는 일괄질문 일괄답변을 전제로 원칙적으로 한개 의제 당 2회 발언제한과 질문시간을 본 질문 20분이내, 보충질문 10분 이내로 한정하고 있음. 이러한 회의규칙을 가지고 있는 의회에서 질문을 일문일답 제도로 운영하고자 하는 경우에는 따로 일문일답에 관한 규정을 만들어서 운영하는 것이 바람직함.
그런데 현재의 회의규칙으로 운영을 할 수밖에 없다면, 질문시간에서 답변시간을 제외하는 방식으로 진행해야 할 것이며, 실제적으로 의원이 질문을 위해 발언하는 시간만으로 계산해야 할 것임.질문 안건에 대해 심사를 마치고 표결을 선포한 후에는 그 안건과 관련된 발언을 할 수 없도록 회의규칙에 규정되어 있음. 그런데 표결 선포 직 후 의원이 의사진행발언을 신청하였고 이에 대해 의장은 발언허가를 한 경우 의사진행에 하자가 있는가의 문제 답변 일반적으로 지방의회의 회의규칙에는 “의장이 표결을 선포한 때에는 누구든지 그 안건에 대하여 발언을 할 수 없다”라고 규정되어있음. 표결 선포 후 그 안건에 대한 발언금지는 그 안건을 질의 및 토론 등의 발언을 통하여 충분히 심의가 되었으므로 표결을 통해 결정을 하라는 의미임. 만약, 다시 발언기회를 주게 되면, 표결을 선포한 의미가 없게 되고 다시 질의와 토론성격의 발언이 이어져 심사의 능률을 보장 할 수가 없기 때문임.
그런데 표결 선포 후 발언의 금지는 “그 안건의 내용”에 대하여 발언하지 못한다는 의미임. 따라서, “그 안건의 내용”과 관련이 없는 “회의진행과 관련한 이의제기 또는 표결 방법 결정을 위한 동의를 발의하기 위한 의사진행발언”, 신상발언 등은 허용이 된다고 할 것임.질문 본회의의 경우 회의규칙에 “같은 의제”에 대해 의원의 발언횟수를 원칙적으로 의원 1인당 2회로 제한하고 있음. 그런데, 2개 이상의 안건을 일괄하여 상정할 경우 “같은 의제”의 범위를 어떻게 보아야 하는가의 문제 답변 지방의회에서 안건심사 시 1개 안건씩 상정하고 심사를 하는 것이 일반적임. 그런데 2개 이상의 안건을 일괄하여 상정하는 경우에는 “같은 의제” 즉 “동일의제”를 어떻게 보느냐에 따라 발언 횟수와 기회가 다르게 됨.
이러한 경우 “같은 의제”를 어떻게 보느냐에 대한 규정은 없으나, 일괄하여 상정한다는 의미는 이를 하나의 같은 의제로 삼아 심사한다는 의미이므로 2개 이상의 안건의 묶음을 하나의 “같은 의제”로 보는 것이 합리적일 것임. 그러나 2개 이상의 안건을 일괄 상정하였더라도 각각의 안건을 분리하여 심의하는 경우 각각의 안건에 대해 2회 발언제한을 적용할 수가 있을 것임. 이러한 운영에 대해 이의가 있다면 논의를 거쳐 표결로 결정을 하면 될 것임.21 지방의회 의원의 제척과 회피에 관련된 질의·답변 질문 질문 지방의회의 의장이나 의원은 본인, 배우자 또는 직계존비속과 형제자매와 직접 이해관계가 있는 안건에 대해 제척과 회피의 대상이 됨. 여기서 “직접 이해관계”란 어느 정도 관계가 있는 것을 의미하는가와 특정 의원이 제척과 회피의 대상이라는 것을 제기 할 때 무엇을 증명해야 하는가의 문제 답변 지방의회 의장이나 의원이 제척과 회피해야 할 대상안건은 “직접 이해관계가 있는 안건”인데, 직접적으로 이해관계가 있어야 하므로 반사적이고 간접적인 관계에 있다면 대상 안건이 되지 않는다고 할 것임.
그런데 구체적으로 어떤 상태가 직접 관계된 것이냐에 대해서는 명확한 규정이 없음. 직접 관계가 있느냐의 여부는 사안별로 판단되어야 할 것임. 우선 어떤 의원이 제척과 회피대상이라고 이의를 제기하는 의원과 스스로 회피하는 당해 의원이 판단할 사항이며, 이에 대해 이의가 있는 경우 본회의 또는 위원회 의결로 결정이 되게 될 것임. 예를 들어, 어떤 의원이 특정 의원을 제척과 회피의 대상이라고 하는 경우 이에 대해 논란이 있다면 회의체(본회의 또는 위원회)에서 심의, 의결로 결정 할 수밖에 없을 것임.
그리고 의원이 특정 의원을 제척과 회피 대상이 된다고 이의를 제기할 경우 무작정 이의를 제기할 것이 아니라 이를 증명할 수 있는 증거(구두 또는 서면)를 제시해야 할 것임. 그러나 반드시 서면으로 증명을 해야 하는가와 증명해야 한다면 무엇을 어느 정도 증명해야 하는가에 대한 명확한 규정이 없음.
이러한 사항은 다분히 관례적으로 운영될 수 밖에 없는데, 일반적으로 제척과 회피 대상임을 제기하는 의원이 구두로 직접 관계가 있다는 내용을 발언으로 제시하고, 이에 대해 당해 의원이 수용하지 않으면 위원회나 본회의에서 의결로 결정이 되게 됨. 이때에 제척과 회피를 제기하는 의원이 명확한 증거자료를 제시한다면 이를 당해 의원(제척과 회피대상 의원)이 쉽게 수용할 것이며 심의하는 회의체에서 다른 의원들의 찬성을 받아 낼 수가 있을 것임.질문 의원이 소개한 청원이 상임위원회에 회부되어 심사 중에 있음. 이 경우 당해 청원을 소개한 의원은 심사하고 있는 청원에 대해 제척과 회피대상이 되는가의 문제 답변 의원이 주민의 청원을 지방의회에 소개하는 것은 지방자치법령에서 의원에게 부여한 권한을 행사하는 것이며 청원을 소개했다는 이유로 제척과 회피의 대상이 되는 것은 아님. 다만, 소개한 청원내용과 직접관계가 있다면 청원을 소개한 의원도 지방자치법 제62조의 규정에 의거 제척과 회피의 대상이 될 것임.
만약 청원을 소개하였다는 이유로 제척과 회피 대상이 된다면, 조례안을 발의하는 경우 발의 의원에게도 이를 적용해야 할 것이며, 이렇게 하는 경우 많은 발의의원(2인 이상)이 특정 조례안을 발의한다면 위원회나 본회에서 심의 · 의결을 할 수 없게 되는 문제가 발생할 수도 있음.질문 특정 의원이 소속 상임위원회를 변경하기 위해 본회의에 “상임위원회 위원 변경의 건”을 심의할 경우 당해 의원(위원회 소속을 변경하고자 하는 의원)은 제척과 회피대상이 되는가의 문제 답변 지방의회에서 의장 및 의원에 대해 제척과 회피제도의 적용은 안건의 심사 및 의결과정에서 공정을 기하기 위한 취지라고 할 수 있음. 그런데 “상임위원 변경의 건‘은 당해 지방의회의 위원회를 조직하기 위한 것이고, 사전 단계로 의장의 추천행위와 이를 승인하는 형식을 띠고 있으므로 이에 대해 제척과 회피 제도를 적용하는 것은 너무 확대 적용하는 것이라고 할 수 있음.
만약 위원회 위원을 변경하는 안건에 대해 제척과 회피제도를 적용한다면 거의 모든 의원을 특위 위원으로 선임하거나 변경할 경우 당해 안건(특위위원 선임/변경의 건)을 심의 · 의결할 수 없는 문제가 발생할 수도 있음.질문 특정 의원에 대한 징계요구가 있어 이를 심사하기 위해 “윤리특별위원회”를 구성하는 경우 징계대상 의원은 특위 구성을 위한 회의에 참석할 수 있는가의 문제 답변 특정 의원에 대한 징계를 처리하기 위해 윤리특별위원회를 구성한다면 징계 대상인 의원은 특위구성 안건을 다루는 회의에 제척과 회피 대상이 된다고 할 것임. 왜냐하면 윤리특위 구성을 위한 회의가 본안 심사는 아니지만 징계내용이 중한 경우 특위를 구성하여 심사를 해야 하므로 특위구성을 하는 회의는 사실상 징계를 심사한다고 볼 수 있기 때문임. 질문 특정 안건과 직접관계가 있다고 하여 제척 당하거나 또는 스스로 회피한 의원이 당해 안건을 심사하는 회의체(본회의 또는 위원회)의 방청석에서 방청이 가능한가의 문제 답변 지방의회에서 적용하는 제척과 회피제도는 안건 심사에 공정을 기할 수 있도록 하기 위해 직접 이해관계가 있는 의원을 심의 · 의결과정에 참여 시키지 않는 것임. 그러므로 안건의 심사나 의결에 참여하지 않고 방청은 적용 대상이 아니라고 할 것임.
그러나 심의하고 있는 안건과 직접 이해관계가 있는 당해 의원이 방청석에 앉아 있다면 이를 심사하는 의원은 영향을 받을 우려가 있을 것임. 이러한 점을 감안 할 때 의장 또는 위원장은 제척 또는 회피대상 의원의 방청을 허가하지 않거나 자제시키는 것이 바람직할 것임.질문 위원회에서 안건 심사 시 일부 위원이 제척과 회피로 회의에 참석하지 못할 경우 제척과 회피한 위원을 재석의원(在席議員) 수에 포함 시켜야 하는지의 문제와 만약 제척과 회피한 위원 수가 많아 당해 안건을 심사하는 위원회가 사실상 의사정족수 또는 의결정족수를 충족하지 못하는 경우 어떻게 처리할 것인가의 문제 답변 의원이 안건 심사와 관련하여 제척과 회피의 대상이 되는 경우 당해 안건을 심사하는 회의(본회의 또는 위원회)에 참석할 수가 없으므로 재석의원 수에는 산입하지 아니함. 만약 당해 의원이 제척과 회피대상으로 결정이 되었음에도 의석에 앉아 있는 경우에는 의장(위원장)은 당해 의원의 퇴장을 명하여야 할 것임. 다만 제척과 회피 대상의원은 회의에 참석할 수 없다고 하더라도 재적의원(在籍議員)수에는 당연히 포함되게 됨.
제척과 회피로 안건을 심사하는 위원회가 의사정족수(재적위원 1/3이상 출석)와 의결정족수(재적위원 과반수 출석에 출석위원 과반수 찬성)를 충족하지 못할 경우에는 사실상 당해 안건을 심사. 의결할 수 없는 경우가 발생하게 됨. 이때에는 직접 관계가 있는 위원들의 위원회 소속을 변경하거나 이 안건을 심사하기 위한 특위를 구성하여 심사할 수밖에 없을 것임.질문 본회의에서 의장에 대한 “불신임의 건”을 추가 상정하기 위해 의원동의로 발의된 “의사일정 변경의 건”을 처리 할 때 이해 관계자인 의장은 제척과 회피 대상인가의 문제 답변 본회의나 위원회에서 안건심의를 하기 위해서는 의사일정에 게재되고 상정되어야 하므로 당초 의사일정에 없는 안건을 상정하여 처리하기 위해서는 일정을 변경해야 함. 당초 의사일정에 없는 “의장 불신임의 건”을 상정하기 위해서는 의사일정을 변경(안건 추가)하지 않고서는 심사 할 수 없게 됨.
이렇게 볼 때 “의사일정 변경의 건”이 의장불신임을 심사하는 회의는 아니더라도 사실상 심사와 직결되는 안건이므로 제척과 회피를 적용하는 것이 바람직할 것임. 이에 대해 논란이 있는 경우 의회의 자율권 차원에서 본회의에서 의결로 결정 할 수밖에 없을 것임.질문 지방의회에서 행정사무감사를 실시하기 위해 행정사무감사특별위원회를 구성할 경우 감사할 사항 중 어떤 특정사안과 직접 관계된 의원은 특위구성 결의안 심의 시에 제척과 회피의 대상이 되는가의 문제 답변 행정사무감사는 지방자치법령과 관련 조례에 따라 기간을 정해서(기초의회:7일 이내, 관역의회:10일 이내) 1년에 한번 실시하게 됨. 상임위가 구성되어 있는 의회는 상임위가 주체가 되어 행정사무감사를 실시하게 되고 상임위가 없는 의회는 특위를 구성하여 감사를 실시하는 것이 일반적임.
그런데 구성되는 특위가 감사할 사안은 당해 지자체 업무 전반이므로 어느 의원이 일부 특정 사안과 직접 관계가 있다고 하여 제척과 회피를 적용할 수 없을 것임. 왜냐하면 감사 특위가 소관하는 사항이 특정 의원이 직접 관계되지 않은 사항을 감사하기 위한 특위구성에 참여 시키지 않는 것은 의원의 회의 출석권과 표결권을 제한한다고 할 수 있음.
다만 직접 관계된 의원은 특위에서 감사할 때에 직접 관계되어 공정을 기할 수 없거나 현저한 사유가 있는 사안에 한하여 제척과 회피제도를 적용하고 관계가 없는 사안에 대해서는 감사에 참여할 수 있게 됨.답변 지방자치법 제62조에는 “의원이 직접 이해 관계가 있는 안건에 대하여 그 의사에 참여 할 수 없음”을 규정하고 있음. 그런데 의원이 행정사무조사를 요구하더라도 조사권의 발동은 본회의에서 의결(통과)되어야 조사를 실시할 수 있기 때문에 직접 관련된 의원의 회의 참여에 따라서는 이 안건이 부결될 수도 있고, 이 경우 사실상 조사를 실시 할 수 없게 됨.
그리고 “안건”은 지방의회에서 심의 또는 의결의 대상을 의미하므로 재적의원 1/3이상이 행정사무조사를 위해 조사권을 발동하고 이를 본회의에서 의결하는 것은 하나의 안건이 되는 것임. 따라서 특정 의원과 직접 관련된 사항을 조사하기 위해 본회의에서 조사권 발동여부를 심의 · 의결하는 회의에서 제척과 회피 대상이 된다고 할 것임.
이에 대해 지방자치법 제36조 및 동법시행령 제16조, 제17조의 7 규정 체계를 보면 조사권을 발의한 후에 “행정사무조사에 참여 할 수 없도록” 규정되어 있으므로 조사권 발동여부 심의 시에는 참석이 가능하다는 의견도 있음. 그런데 이러한 규정은 조사권이 발동된 후 조사과정에서 직접관계 된 사안이 나타난 경우 적용하는 것이며 조사권의 발동여부를 심의하는 본회의에서는 지방자치법 제62조 규정을 적용해야 할 것임.
그리고 본회의에서 조사권을 발동하기로 결정된 경우 특별위원회 구성(상임위가 조사를 하지 않을 경우) 및 조사계획서를 승인하는 절차가 뒤따르게 되는 데 이때에도 조사할 사항과 직접 관계된 의원은 제척과 회피 대상이 된다고 할 것임. 왜냐하면 앞에서 설명한대로 직접 관계가 있는 의원이 회의에 참석하여 이들 안건이 부결된다면 사실상 조사를 할 수 없는 경우가 발생할 수도 있으므로 자치법 제62조를 적용해야 하기 때문임.
만약, 행정사무조사권의 발동 단계부터 조사를 위한 특위구성 및 조사계획서 심사 시에 직접 관계된 의원에 대한 제척과 회피 대상 여부에 논란이 있거나 이의가 있다면 본회의 의결로 판단할 수밖에 없을 것임.20 지방의회 의결 안건의 이송/공포에 관련된 질의·답변 질문 질문 지방의회에서 의안이 의결되면 의장은 이를 단체장에게 이송하게 되는데, 이송 대상은 구체적으로 어느 안건인가의 문제 답변 지방자치법에는 지방의회에서 조례안, 예산안, 청원 등이 의결된 경우 이를 단체장에게 이송하는 규정이 있고, 기타 안건의 이송에 대한 통일적인 규정이 없음.
그런데 지방의회에서 의결된 안건을 이송하는 것은 단체장이 의회의 의결사항에 대해 공포 또는 시행 등 필요한 조치를 취하기 위한 것임. 그러므로 의회에서 의결된 안건 중 단체장이 필요한 조치를 취해야 할 안건에 대해서는 단체장에게 이송해야 할 것임.
의회가 이송해야 할 안건은 조례안, 예산안, 결산, 기금운용계획안 및 기금결산, 동의안 및 승인의건, 건의안 및 결의안, 청원서와 청원에 대한 의견서, 행정사무감사/조사계획서 및 실시결과(단체장이 처리해야 할 사항). 기타 의회의 의결이 단체장이나 집행기관과 관련이 있는 안건이라고 할 수 있음.
한편 자치법에 의장은 지방의회 회의가 끝난 날부터 30일 이내 회의록을 단체장에게 통고하도록 규정되어 있어 단체장은 의회에서 어떤 사항이 논의되고 심의 · 의결되는 가를 파악할 수 있는 제도적 장치가 있음.질문 단체장이 제출한 일부개정 조례안이 지방의회에서 부결되었음. 이 경우 지방자치법 제19조 제1항의 규정에 따라 부결된 일부개정 조례안을 단체장에게 이송해야 하는가의 문제 답변 자치법에서는 조례안이 지방의회에서 의결된 때 5일 이내에 이를 단체장에게 이송하도록 규정하고 있음(자치법 제19조 제1항). 일반적으로 지방의회에서 “의결”이라고 할 때에는 표결에 부쳐 의원들의 의사결정 행위 결과, 즉 “가결과 부결”을 모두 포함하는 것으로 해석하고 있음. 그런데 자치법에는 “의결”의 개념이 조문규정에 따라서는 의결이 “가결”을 의미하는 경우가 있음. 예를 들면, 자치법 56조(의결정족수)에는 “재적과반수 출석에 출석의원 과반수 찬성으로 의결 한다”로 규정되어 있는데 이 경우 의결은 가결을 의미함.
그런데 자치법 제19조 제2항에는 “조례안을 이송 받은 때에는 의결된 조례안을 20일 이내에 공포하도록 규정하고 있고, 동조 제5항에는 ”이송된 조례안이 공포나 제의요구가 되지 않을 경우 조례안이 조례로서 확정되는 규정을 볼 때, 제19조 규정의 의결은 가결을 의미한다고 할 수 있을 것임. 왜냐하면, 만약 부결된 조례를 이송한 경우 조례로서 공포나 확정하는 절차가 필요 없기 때문임. 또한 단체장에게 의결된 안건을 이송하는 것은 공포 · 시행 등 일정한 행정조치를 취하도록 하기 위한 것이라는 점을 감한 할 필요가 있음.
따라서 자치법 제19조의 의결은 가결을 의미하고, 이에 따라 부결된 조례안에 대해서는 이송대상이 되지 않는다고 할 수 있음. 다만, 단체장이 제출한 조례안이 부결된 경우 기관간의 업무협조 차원에서 당해 조례안이 부결되었음을 통보하는 절차가 필요하다고 봄.
왜냐하면 단체장이 제출한 조례안이 공식적으로 부결되었다는 것을 통보해 주는 것이 업무를 처리하는데 필요한 사항이기 때문임. 더구나 당해 안건에 대해 공식적으로 부결사실을 알려면 회의록이 있으나 회의록은 회의가 끝난 후 30일 이내에 통보되므로 늦게까지 공식적인 통보를 받지 못할 우려가 있음. 그러므로 단체장이 제출한 안건이 의회에서 부결되더라도 이를 통보할 필요가 있음.질문 단체장이 법령이나 조례를 근거로 규칙을 제정 · 개정하는 경우 자치법시행령(제11조)에 의거 공포하는 절차를 거침. 그런데 지방의회가 회의관련 규칙을 제 · 개정하는 경우 공포절차를 거쳐야 하는가의 문제 답변 당해 지자체의 “조례 및 규칙의 공포에 관한 조례”에서 지방의회의 규칙도 공포하는 절차를 규정하고 있다면 이 규정에 따라야 할 것임. 그런데 일반적으로 동 조례에서 의회규칙의 공포절차가 없거나, 의회 자체도 의회규칙 등을 공포하는 절차 규정이 없음. 이와 같이 일정한 공포절차 규정이 없다면 회의규칙에 대해 공포하는 절차를 거칠 필요가 없을 것임.
다만, 지방의회 회의규칙은 주민, 단체장 및 공무원과 밀접한 관계가 있으므로 알려 준다는 의미에서 공포와 유사하게 당해 지자체의 공보나 홈페이지 등에 게시하여야 할 것임. 장기적으로는 지방의회 소관 규칙이나 규정에 대한 공포규정을 제정하여 운영할 필요가 있음.질문 지방의회에서 조례안을 의결하여 단체장에게 이송을 하였으나, 20일이 경과하도록 공포를 하지 않아 시행하지 못하고 있음. 이 경우 당해 조례안을 의장이 공포하려는데, 구체적으로 어느 정도 기간 내에 공포를 해야 하는가의 문제 답변 지방의회에서 의결되어 이송된 조례안을 단체장이 공포하지 않아 조례로 확정이 되거나, 재의 요구된 조례안이 재의결되어 이송된 후 5일 이내에 단체장이 이를 공포하지 않을 때에는 의장이 공포하도록 규정하고 있음.(자치법 제19조 제6항). 그런데 의장이 조례 공포권을 행사할 수 있는 기간이 정해져 있지 않으므로 적절한 시점에 공포하면 될 것임. 질문 제4대 지방의회 임기 말에 의결하여 이송한 조례안에 대해 단체장이 ‘06년 6월 29일에 재의 요구하였음. 지방의회가 재의 요구된 조례안을 처리하지 못하고 임기가 종료되는 경우 재의 요구된 조례안은 폐기 되는가의 문제 답변 우리나라의 지방의회는 회기계속의 원칙을 적용하면서 대별(代別)로는 불 계속 원칙을 적용하고 있음. 다시 말해 당해 지방의회의 임기가 종료되는 경우 당해 지방의회에 계류 중인 안건(처리를 완료하지 못한 안건)은 모두 폐기됨. 질문 지방의회에서 재의요구 된 조례안을 재의결하여 이송한 경우 단체장은 이를 공포하지 않고 대법원에 제소하였음. 당해 조례안이 단체장에게 재 이송된 날부터 5일 이내에 공포하지 않았다고 하여 의장은 이 조례를 공포할 수 있는가의 문제 답변 대법원에 제소된 조례에 대해 의장의 조례공포권이 제한된다는 명확한 규정이 없으므로 문의사례의 경우 의장의 조례공포는 법적으로 가능하다고 할 것임. 왜냐하면 재의결로 확정된 조례가 대법원에 제소된다고 하여 의장의 조례공포권이 정지되는 것이 아니고, 단체장은 당해 조례의 집행정지 결정을 신청 할 수 있는 제도적 장치가 있기 때문임.
다만, 문의 사례의 경우에는 의장이 조례공포권을 행사하기보다 대법원의 판결을 기다리는 것이 바람직할 것임. 만약, 제소된 조례를 의장이 공포한다면, 이에 대응하여 단체장은 집행정지 결정을 신청하게 될 것이고, 조례공포에 따른 혼란이 발생하게 될 것임.질문 단체장이 조례를 대법원에 제소하였으나, 법령에 위반되지 않은 것으로 판결을 받아 조례로 확정되었음. 그런데 대법원의 제소절차를 거치는 과정에서 당해 조례의 시행일이 경과한 경우 어떻게 공포할 것인가의 문제 답변 단체장은 제소한 조례가 대법원 판결로 확정되면, 당해 조례에 대해 최대한 빠른 시일 내에 공포를 해야 할 것임. 공포과정에서 당해 조례의 부칙에 시행일이 공포한 날부터 시행한다든가, 또는 공포한 날부터 시행한다든가, 또는 공포한 날부터 20일이 경과한 날부터 시행하는 것 등으로 규정되었다면 문제가 없음.
그런데 당해 조례의 시행일이 특정일로 규정되어 있어 대법원의 제소과정에서 이미 시행일이 경과한 경우에는 그대로 공포 할 수 없을 것임. 이러한 때에는 단체장은 동 조례의 시행일만을 개정하는 일부 개정조례안을 제출하여 의결을 받은 후 의회에서 의결된 순서에 따라 조례번호를 부여하여 함께 공포하는 절차가 필요할 것임. 이렇게 공포하면 신법우선 원칙에 따라 후에 개정된 조례에 의해 시행일이 정해지게 됨.질문 지방의회가 위원회조례를 개정하면서 관련된 회의규칙을 개정하여 동일한 날짜에 시행하기 위해 같은 날에 공포절차를 거치면 동시시행이 가능한가의 문제 답변 개정하는 조례와 회의규칙을 동일 날짜에 공포하고 공포한 날부터 시행되도록 하기 위해서는 회의규칙에 대한 공포절차 규정이 있어야 할 것임(의회규칙에 대한 공포절차 규정). 그런데 일반적으로 지방의회 회의규칙에 대한 공포절차 규정이 없기 때문에 부칙에서 시행일을 “의회 의결일”로 규정하고 있음.
문의사례의 경우, 회의규칙에 대한 공포절차 규정이 없다면, 회의규칙 부칙에 “2006년 10월 9일 K시의회 본회의에서 의결된 ‘K시의회 위원회조례안‘이 시행되는 날부터 시행 한다”로 규정하여 의결하고, 이를 지자체 공보나 의회 홈페이지에 게재하는 형식을 취하는 것도 가능한 방법이 될 수 있음.질문 지방의회 회의규칙을 개정하면서 부칙에 “이 규칙은 공포한 날부터 시행 한다”로 규정 하였음. 그런데 당해 의회에 회의규칙 등의 공포에 관한 절차 규정이 없어 이를 의회 게시판 및 홈페이지에 게재하였는데, 게시판에 게시한 날을 공포한 날로 볼 수 있는가의 문제 답변 일반적으로 대부분의 지방의회에는 회의관련 규칙 및 규정에 대한 공포절차를 가지고 있지 않음. 그래서 지방의회 규칙을 제·개정할 때 부칙에서 시행일을 명확하게 명시(예, 2006년 10월 9일)하거나, 의결 일에 시행하는 것으로 규정하는 것이 일반적임.
문의 사례와 같이 부칙에 공포한 날부터 시행하도록 규정하였으나, 공포절차가 없으면 어떤 행위를 공포 행위로 볼 것인가에 대한 의문이 발생하게 됨. 그런데 공포는 일반 주민이 알 수 있도록 일정한 행위로 공개하는 과정을 의미함. 따라서 의장 결재를 거쳐 게시판 또는 홈페이지 등에 게시하였다면 게시일에 공포행위가 있었고 이날부터 회의규칙이 시행된다고 보아야 할 것임.
향후에는 이러한 혼란을 방지하기 위해 의회소관 규칙이나 규정에 대한 공포절차를 정하는 규정을 제정할 필요가 있음.19 지방의회 개원(최초집회)에 관련된 질의·답변 질문 질문 지방의원 총선거 후 최초 집회일인 제1차 본회의의 의사일정을 누가 적성해야 하는가의 문제와 만약, 최초 집회 회기가 2일 이상일 경우 2일차부터는 신임의장이 의사일정을 작성할 수밖에 없는데 운영위와 협의 없이 작성해도 가능한가의 문제 답변 지방의원 총선거 후 최초 집회일은 의장단 선거를 위한 회의이고, 의장을 선출하는 본회의의 의장직무 대행은 최연장 의원이 맡도록 되어 있음. 그러므로 의장을 선출하는 첫 본회의의 의사일정 작성권자는 최 연장의원이라고 할 수 있음. 총 선거 후 최초 임시회의 회기를 1일로 하는 경우, 의사일정은 일반적으로 “1. 의장. 부의장선거, 2. 회기결정의 건, 3. 회의록 서명의원 선임의 건”으로 작성하게 됨.
그런데 제1차 본회의 의사일정 제 1항은 최고 연장의원이 결정하는데 문제가 없으나, 제2항부터는 신임 의장이 존재하게 되므로 최 연장의원이 첫날 의사일정 모두를 결정하는 것은 문제가 있다고 할 수도 있음. 그러나 일반적으로 의사일정은 1일 단위로 작성 하게 되고, 신임 의장은 최 연장의원이 작성한 의사일정을 변경할 수 있는 권한을 가지고 있으므로 최 연장의원이 최초 집회일 제1차 본회의 의사일정을 작성하는 것은 문제가 없을 것임.
그리고 의장선출 후 다음날 회의부터는 신임의장이 의사일정을 작성하는데 운영위가 있는 경우 운영위와 협의하여 작성 하도록 되어 있음. 그런데 문의 사례의 경우 운영위가 구성(위원선임)되어 있지 않으면 사실상 의사일정 협의를 할 수 없으므로 의장 단독으로 의사일정을 결정할 수밖에 없을 것임.질문 지방의원 총선거후 최초 집회일(1차본회의)의 회의진행을 최연장의원이 고사(固辭)함에 따라 차상위 연장의원이 제1차 본회의를 진행하였음. 그런데 제1차 본회의에서 의장을 선출하지 못하고 다음날 제2차 본회의에서 의장을 선출하기로 한 경우 최 연장의원이 원하면 의장직무대행을 맡아 본회의를 진행할 수 있는가의 문제 답변 하게 됨. 제1차 본회의에 최 연장의원이 회의장에 출석하였음에도 의장직무대행을 고사하는 경우에는 차상위 연장의원이 의장직을 대행할 수밖에 없을 것임.
그런데 차상위 연장의원이 의장직을 맡았던 제1차 본회의에서 의장을 선출하지 못하고 다음번 회의(제2차 본회의)에서 의장을 선출하는 경우, 최 연장의원이 의장직무대행을 원하면 의장직을 대행할 수 있다고 보아야 할 것임. 왜냐하면, 의장선출을 위한 의장직무대행은 당일 출석의원 중에 최 연장의원이 맡는 것이므로 사실상 의장직 대행 기간은 1일단위로 보아야 할 것임.
문의사례의 경우에 첫날 의장직무대행을 맡아 차상위 연장의원이 다음날에도 계속 의장직을 대행해야 한다면, 다음번 본회의에 차상위 연장의원이 출석하지 않으면 회의를 진행할 수 없게 되는 문제가 발생하게 됨.질문 일반적으로 지방의회에서 총선거 후 최초 임시회에서 의장단을 선출한 후에 개회식보다는 개원식을 행하고 있음. 그런데 회의규칙에는 임시회 집회일에 개회식을 행하도록 규정하고 있는데 개원식을 행하는 것은 회의규칙에 위반하는 것이 아닌가의 문제 답변 지방의회의 회의규칙에 총선거 후 최초의 임시회에서 의장과 부의장을 선거한 후에 개회식을 행하도록 규정되어 있는 것이 일반적임. 그런데 신임 의장단을 선출하는 것은 지방의회가 새로운 원(院)을 구성한 것이므로 이를 기념하기 위해 개원식을 행하는 것이 일반적인 관례임. 다만, 지방의회 회의규칙에 개회식을 행하도록 규정되어 있는 이상 원칙적으로는 규정에는 맞지가 않는다고 할 수 있음.
그러나 개회식이나 개원식은 공식적인 회의가 아니라 행사이므로 어떤 형식으로 행사를 하든 큰 문제가 되지 않을 것임. 따라서 당해 지방의회에서 개회식을 행하지 않고 개원식(회의규칙에서 규정하고 있는 개회식과는 다른 행사)을 행하는 것은 가능하다고 할 것임.
다만, 이렇게 하는 경우 회의규칙에서 규정하고 있는 개회식을 행하지 않게 되는데 이를 방지하기 위한 방안으로 개원식 초청장 또는 개원식 현수막 등에 “(제00회 임시회 개회식)”으로 부기(附記)하여 개원식과 개회식을 함께 행하는 형식을 검토할 수도 있을 것임.질문 지방의원 총선거 후 최초의 본회의에서 의장과 부의장을 선출한 후 당일에 개원식을 행하지 아니하고 따로 날짜를 정하여 개원식을 행 할 수 있는가의 문제 답변 지방의회는 집회일에 개회식을 행하는데, 총선거 후 최초 집회의 경우 첫 집회일에 의장단을 선출한 후 당일에 개회식을 행하도록 규정되어 있음. 일반적으로 첫 집회일 오전에 의장단을 선출하고 오후(14:00)에 개회식 또는 개원식 가짐.
그런데 개원식의 경우 공식적인 회의가 아니라 하나의 행사이므로 의장단 선거일이 아닌 다른 날짜에 행하는 것은 문제가 없으며 의회 실정에 맞게 결정할 수 있을 것임.질문 지방의원 총선거 후 첫 집회일 오전에 의장단을 선출하고, 오후에 개원식을 행하기로 계획하였음. 그런데 첫 집회일 오전에 의장을 선출하지 못한 경우, 의장 직무대행 의원의 주재로 개원식을 행할 수 있는가의 문제 답변 지방의회가 총선거 후 최초 집회일에 개원식을 행하는 것은 총선거에 의해 새로운 의원이 당선되고 신임 의장단을 선출하여 당해의회가 새롭게 활동할 수 있는 체계를 갖추었다는 것을 외부에 표명하고 이를 기념하며, 재역할을 하겠다고 다짐을 하는 행사임. 따라서 신임의장을 선출하지 못한 상태여서 개원식을 행하는 것은 의미가 없으므로 의장직을 대행하는 의원이 개원식을 주재(主宰)하는 것은 바람직하지 못함.
문의 사례와 같이 첫 집회일 오전에 의장을 선출하지 못한 경우 오후에 예정되어 있는 개원식 시간을 변경하고, 의장을 선출한 후 신임의장의 주재로 개원식을 행하는 것이 바람직함. 만약, 제1차 본회의에서 신임 의장선출이 불가능하다면 당일 예정된 개원식을 취소하고 적정일로 연기해야 할 것임.질문 총선거에서 의해 당선된 지방의원(상임위원회가 있는 지방의회)이 임기가 개시되자마자 개정 조례안을 발의하여 사무국장이 접수한 상태임. 그런데 아직 상임위원회가 구성되어 있지 않을 경우, 발의된 개정조례안을 상임위에 회부 과정 없이 본회의에 바로 상정하여 심의할 수 있는가의 문제 답변 이 문제는 두 가지로 나누어 검토가 이루어져야 할 것임. 먼저, 의원이 조례안을 발의하여 사무국장이 접수하였으나, 최종 접수권자는 의장이므로 새로 선출된 의장이 접수하는 행정절차가 있어야 완전하게 조례안이 접수 되는 것임.
다음은 의장이 조례안을 접수한 경우 상임위가 구성되어 있지 않음을 이유로 바로 본회의에 상정, 심의할 수 있는가의 문제임. 상임위가 있는 지방의회의 회의규칙에는 조례안 등 의안을 상임위의 심의를 거쳐 본회의에서 처리하도록 규정하는 것이 일반적임. 그런데 지방의회가 총선거 후 상임위가 구성되지 않았다고 하여 회의규칙과 다르게 본회의에 직접 상정하는 것은 문제가 있음. 조속히 조례안을 심의하려면, 상임위를 구성하거나 또는 조례심사특위를 구성 하여야 할 것임. 문의사례와 같이 본회의에서 직접처리 하는 경우, 회의규칙의 안건심사 절차에 위배되어 의결 자체에 하자가 발생 할 수도 있음.질문 어떤 지방의회 회의규칙에 의장단 선거시 의장단으로 선출되기를 희망하는 의원은 본회의에서 1인당 10분씩 발언(정견발표)을 할 수 있도록 규정되어 있을 경우, 실제 투표시에 정견발표를 하지 않은 의원에게 투표한 용지를 무효투표로 처리해야 하는가의 문제 답변 자치법에는 지방의회 의장과 부의장을 의원 중에서 무기명투표로 선거하도록 규정하고 있음(제42조 제1항). 이렇게 후보자 없이 모든 의원 중에서 의장단을 선출하는 방법, 즉 일명 교황식투표 방법으로 선출하기 때문에 물밑 교섭 등의 문제가 있다고 하여 일부 지방의회에서는 후보자 등록제 또는 정견발표 기회부여 제도 등을 활용하고 있음. 질문 지방의원 총선거 후 첫 집회일에 의장과 부의장을 선출하고 개원식 또는 개회식을 행하게 됨. 그런데 먼저 신임 의장을 선출한 후에 사정으로 부의장 선출이 어렵게 될 경우 다음번 회의에서 부의장을 추후에 선출할 수 있는가의 문제와 추후에 선출된 부의장의 임기는 언제까지인가의 문제 답변 지방의원 총선거 후 첫 집회일에 의장과 부의장 모두를 선출하는 것이 바람직함. 그런데 의회 사정상 신임 의장을 선출한 직후에 부의장을 선출할 수 없다면 의장과 부의장의 선출 일을 분리하여 운영 할 수밖에 없을 것임.
이러한 경우를 대비하여 회의규칙에는 의장과 부의장의 선출 일을 분리하여 운영 할 수밖에 없을 것임.
이러한 경우를 대비하여 회의규칙에는 의장과 부의장의 임기가 상이한 경우 같은 날 종료하는 규정을 두고 있음. 문의 사례와 같이 신임의장 선출일과 다른 날짜에 부의장이 선출되었더라도 추후에 선출된 부의장 임기는 먼저 선출된 의장의 임기와 같이 종료하게 됨. 이렇게 되면 추후에 선출된 부의장의 임기는 사실상 2년이 되지 않게 됨.질문 총선거 후 첫 집회일에 의장을 선출하기로 본회의를 개의 하였으나 당일 의장을 선출하지 못하고 산회하였음. 이 경우 최연장 의원인 의장직무대행 의원이 다음 본회의의 개의일시를 정하여 회의를 소집할 수 있는 가의 문제와 상당기간 동안 의장을 선출하지 못할 경우 최 연장의원이 임시의장으로서 의장직무를 대행할 수 있는가의 문제 답변 총선거 후 첫 임시회 제1차 본회의는 최 연장의원이 의장직무를 대행하나 그 권한범위가 어디까지 인지가 명확하게 규정되어 있지 않음. 그런데 최 연장의원의 의장직무대행은 의장을 선출하기 위한 것이므로 의장선출과 관련된 직접적인 권한을 가진다고 할 수 있을 것임. 따라서 첫 본회의 의사일정을 작성하는 것과 의장선거를 위한 회의관련 권한을 행사한다고 할 수 있음.
만약 첫 집회일(제1차 본회의)에서 의장을 선출하지 못하고 산회를 한 경우 의장선거를 위한 다음번 본회의 개의일시 결정과 의사일정 작성은 최 연장의원이 해야 할 것임. 왜냐하면, 이러한 사항을 결정할 수 있는 권한을 가진 의원이 없고, 다음 번 본회의가 의장선출을 위한 회의이므로 당해 회의의 의장 직무대행 예정 의원인 최연장 의원이 행사할 수밖에 없을 것임.
그리고 최 연장의원이 담당하는 의장직무 대행은 신임 의장을 선출하기 위한 권한이지 기존의 의장, 부의장이 사고일 경우 임시의장을 선출하여 직무대행을 맡기는 것과는 의미가 다름. 후자인 임시의장은 의장의 직무를 대행하게 하기 위해 산출하는 의장이나, 전자인 최 연장의원, 즉 의장 직무대행의원은 총선거 후 최초 임시회에서 의장 선출을 위한 사회권 등 직간접적으로 관련되어 있는 최소한의 권한만을 부여한 것임. 따라서 의장직무대행자인 최 연장의원은 의장의 일반 업무까지도 처리할 수 있는 권한을 부여 받은 것은 아니라고 할 것임.18 지방의회 집회 및 회기 등에 관련된 질의·답변(2) 질문 질문 회기 중에 상임위원회의 재적위원 1/3이상이 개회를 요구하였으나, 위원장이 위원회를 개회하지 않을 경우 간사가 대신 개회할 수 있는가의 문제 답변 자치법 제53조에는 “위원회는 회기 중 재적위원 1/3 이상의 요구가 있는 때에 개회한다”라고 규정되어 있음. 위원장은 재적위원 1/3이상이 집회 요구를 하면 의무적으로 위원회를 개회해야 함.
그러나 위원장이 의무를 이행하지 않을 경우 이를 간사가 대신할 수 있는 절차규정이 없기 때문에 위원회를 개회 할 수 없음. 다만, 위원장이 사고 일 때 간사가 위원장의 직무를 대리하는 위치에서 위원회를 개회할 수 있는 권한이 있음.질문 재적의원 1/3이상이 정당하게 임시회 집회요구를 하였으나 의장이 회의를 소집하지 아니할 경우 부의장이 회의를 소집할 수 있는가의 문제 답변 지방자치법에서는 재적의원 1/3 이상이 임시회 소집을 요구하였을 때에 의장은 15일 이내에 소집하도록 규정하고 있음(지방자치법 제39조 제2항). 그러나 의장이 임시회를 소집하지 않을 경우 이를 직접적으로 강제하거나, 부의장이 대행할 수 있는 근거 규정이 없으므로 회의를 소집할 수 없음.
의장이 정당한 이유 없이 직무를 수행하지 않거나 법령에 위반한 것을 이유로 불신임의결 요구가 가능 할 것이나, 이러한 불신임의결 요구가 있다고 하더라도 의장이 회의를 소집하지 않는 한 본회의를 개의할 수 없음. 만약, 부의장이 의장의 직무를 대행하여 임시회를 소집하려면 법원에 의장직무집행정지에 대한 소(訴)를 제기하여 판결을 받아 처리할 수밖에 없을 것임.질문 기초의회의 경우 임시회 소집은 집회일 5일 전에 공고하되, “긴급을 요할 때”에는 그러지 아니하는 것으로 되어 있음. 여기서 “긴급을 요할 때”는 어느 때를 의미하는가의 문제 답변 지방의회에서 임시회 집회시 사전에 미리 공고(기초의회 5일 전, 광역의회 7일 전)하도록 하는 입법취지는 의원들에게 회기가 시작됨을 알려 안건심사 준비를 하게 하고, 단체장에게는 안건제출 및 회의 준비 등을 하게 하기 위한 것임. 그런데 긴급을 요할 때에는 예외규정을 두고 있는데, 여기서 “긴급을 요하는 때”라함은 소집사유가 긴박하여 법정공고 기한을 지킬 경우 임시회 소집의 목적을 달성 할 수 없는 경우라고 할 수 있음.
구체적으로 어느 경우에 적용하느냐는 소집권자인 의장이 판단하게 됨. 예를 들어, 홍수등 자연재해 발생으로 추가경정예산안을 심의해야 할 경우라면 가능한 빨리 의회를 소집하여 추경안을 편성하는 것이 바람직하므로 예외 규정을 적용할 수 있을 것임. 그리고 임시회 소집공고 기간의 예외규정을 적용하는 경우에 소집공고 자체를 생략하는 것이 아니라 최대한 빠른 시일내에 공고하는 절차는 거쳐야 할 것임.질문 임시회의 회기를 결정하는 경우 2개 이상의 기간단위로 분리하여 결정할 수 있는가의 문제 답변 지방의회에서 회기는 시작일부터 종료일까지를 한 기간단위로 하여 결정하는 것이 일반적이고 합당하다고 할 수 있음. 만약, 회기를 분리하여 운영한다면, 사실상 상시(常時) 회의가 가능하게 되어 조례에서 1년간 회의 일수를 제한하는 취지에 맞지 않음.
더구나 한 회기를 2개 이상으로 분리하게 되면 회기개념이 모호해지고 분리된 기간과 기간사이에 본회의를 해야 하는 경우 새로운 임시회를 소집해야 하므로 한 임시회기간 내에 또 다른 임시회가 개회되는 문제가 발생하게 됨.
이와 관련하여 회기 결정시 휴무일인 토요일과 일요일을 회기기간에서 제외하고 결정할 수 있는가에 대한 의문이 제기되고 있음. 그런데 회기 중이라면 필요한 경우 토요일과 일요일에도 회의를 열수가 있으며, 위에서 설명한 대로 한 회기는 연속적인 기간으로 보는 것이 합당하므로 회기에 토요일과 일요일을 포함시켜 결정하는 것이 합리적임. 다만, 한 회기내에 토요일과 일요일이 포함되게 되면 사실상 회의일수가 줄어들게 되므로 회기 결정시에는 이러한 현실을 감안하면 될 것임.질문 지방의회에서 임시회를 소집할 때에는 미리 공고하도록 규정하고 있음. 그런데 정기적으로 개회되는 정례회도 집회공고를 해야 하는가의 문제 답변 지방의회에서 임시회의 집회일은 사전에 정해진 것이 아니라 의원의 요구(1/3 이상요구)나 단체장의 집회요구에 따라 소집되게 됨. 그러므로 임시회 집회공고는 미리 정해지지 않은 집회를 통지하는 행위이고 이는 법적으로 반드시 이행하도록 규정되어 있음. 그런데 정례회는 소집요구라는 사전적인 절차없이 조례에서 규정하고 있는 날에 자동적으로 소집되는 것이므로 집회공고의 의무는 없음. 지방 자치법에서도 집회공고 의무를 임시회의 소집에 대해서만 규정을 하고 있음.
그러나 정례회 집회도 사전에 공고하는 것은 바람직하다고 할 수가 있음. 왜냐하면 일반적으로 조례에서 정례회 집회일이 정해져 있더라도 구체적인 집회시간이 규정되어 있지 않기 때문임.질문 일반적으로 회기가 시작되면 제1차 본회의에서 의장의 제의로 “회기결정의 건”을 발의할 수 있는가의 문제 답변 “회기결정의 건”은 의장 제의로 의결을 거치는 것이 일반적임. 이는 회기가 시작되기 전에 의장이 부의장, 위원장 등의 의견을 수렴하여 잠정적으로 회기를 정하고, 이에 맞추어 운영위(운영위가 있는 경우)에 당해 회기동안의 전체 의사일정을 협의 작성하는 절차를 거치기 때문임.
그러나 “회기결정의 건”은 의장만이 제의할 수 있는 것이 아니라 얼마든지 의원도 동의로 발의할 수 있음. 다만, 의장은 의회운영 직무를 수행하고 있고, 한 회기 동안의 전체 의사일정을 작성해야 하는 위치에 있으므로 여러 가지 사정을 감안하여 적정한 회기를 제의하는 것임. 제1차 본회의에서 의장이 제의한 “회기결정의 건”이 부결되는 경우 의원은 적정한 기간으로 “회기결정의 건”을 동의로 발의할 수 있음.답변 정당한 임시회 집회요구가 있고 이에 대해 의장의 집회공고가 있는 경우 집회일부터 법적으로 회기가 시작되게 됨. 그러므로 사실상 회의를 하지 못하더라도 회기는 계속되는 것이며, 회기를 결정하지 못하면 임시회 또는 정례회의 최대기간(당해 조례에 규정되어 있음)이 경과되면 당해 임시회 또는 정례회가 종료되게 됨.
그리고 집회되어 회의를 한번도 개의하지 못했더라도 회기로 계산하여 연간 총 회의일수에서 이 기간을 제외해야 하며, 다음번에 집회되는 임시회 또는 정례회의 회기 차수도 공전된 임시회의 다음 차수를 부여해야 할 것임. 유효하게 요구되고 공고된 임시회는 사실상 회의를 하지 못했더라도 회기 차수를 부여해야 함.질문 임시회 또는 정례회 중에 새로운 임시회를 소집하기 위해 집회요구와 이에 따른 집회공고가 가능한가의 문제 답변 회기가 결정되어 회의 중에 예상한 안건처리가 어렵거나 활동을 더 해야 할 필요가 발생하면 당해 회기를 연장하게 될 것임. 물론, 이 경우에 당해 회기의 최대기한(조례에 규정된 한 회기의 제한기간)이 남아 있어야만 회기 연장이 가능하게 됨.
그런데 당해 회기의 최대 기한을 사용하고도 회의가 미진할 것으로 예상된다면 의원(1/3 이상) 및 단체장의 집회요구가 가능하고, 의장은 이러한 집회요구에 따라 회기 중이라도 차기 임시회 소집을 위한 집회공고를 해야 함.질문 임시회의 집회요구가 있어 집회공고를 위한 의장 결재준비 중에 또 다른 임시회의 집회요구가 제출되는 경우 나중에 제출된 집회요구서를 어떻게 처리하는가의 문제 답변 지방의회 집회요구가 2개 이상 제출되는 경우 어떻게 처리할 것인가에 대한 규정은 없음. 일반적으로 먼저 제출된 집회요구에 우선권을 주어야 하므로 의장은 먼저 제출된 집회요구에 대한 집회공고를 해야 할 것임.
그리고 나중에 제출된 집회요구서에 대해서는 먼저 제출된 집회요구에 대한 집회공고로 집회요구의 목적을 달성하였으므로 집회요구 대표의원에게 요구서를 반려하는 것이 바람직할 것임. 만약, 2개 이상의 집회요구가 동시에 제출되는 경우에는 집회 요구일이 빠른 것을 공고하고, 집회일이 동일한 2개 이상의 집회요구서가 동시에 제출되면 집회공고문에 이러한 내용을 담아 공고하면 될 것임.질문 의장이 운영위와 협의로 작성하는 한회기 동안의 의사일정은 제1차 본회의에서 회기가 결정된후에 작성되어야 함. 그런데 일반적으로 회기가 결정되기 전에 의사일정을 운영위와 협의하여 작성하는 경우가 있는데 적절한가의 문제 답변 원칙적으로 본다면, 의장이 운영위에 의사일정 협의는 제1차 본회의에서 회기가 결정된 후에 이루어져야 함. 그런데 이렇게 하는 경우 제1차 본회의에서 전체 의사일정을 배부하기가 어렵게 되고, 제1차 본회의를 잠시 정회하여 의사일정 협의를 해야 하는 불편이 있음. 이러한 이유로 의장은 잠정적으로 회기를 정하고 이에 따라 운영위에 의사일정 협의를 하는 것임.
그런데 의장이 미리 의사일정을 작성하여 협의한다고 하더라도 의원들의 회기 결정권(의결권)을 제한하지 않는 이상 의회 운영의 탄력성 부여를 위해 용인될 수 있을 것임. 이 경우 본회의에서 회기 결정시에 의장이 예상했던 회기와 다르게 결정되면 의장은 의사일정을 다시 작성하여 협의해야 할 것임.17 지방의회 집회 및 회기 등에 관련된 질의·답변(Ⅰ) 질문 질문 2006년 4월에 지방자치법이 개정되어 총선거 후 최초로 집회되는 임시회는 지방의회 사무처장(국장, 과장)이 소집 하도록 되어 있음. 그런데 이때의 임시회 소집에는 단체장 또는 재적의원 1/3이상의 요구가 있어야만 소집할 수 있는가에 대한 문제 답변 일반적으로 지방의회의 임시회 소집은 먼저 단체장이나 재적의원 1/3 이상으로부터 소집요구행위가 있어야 함(자치법 제39조 제2항) 그런데 자치법 제39조 제1항 규정은 동조 제2항과는 다르게 소집요구 행위 없이 지방의회 사무처장(국장, 과장)에게 총선거 후 최초로 집회되는 임시회 소집권을 부여하고 있음.
이는 총선거 후 임시회 소집의 경우 의원 간에 서로 협의할 수 있는 체계가 갖추어지지 않고 의회의 공백상태를 방지하며 의회의 견제대상인 단체장이 의회의 임시회를 소집하는 것이 바람직하지 않기 때문임. 특히, 지방의회 사무처장(국장, 과장)에게 사전적 절차인 소집요구 절차 없이 바로 지방의원 임기 개시일부터 25일 이내에 임시회를 소집토록 규정하고 있음. 따라서 총선거 후 최초로 소집되는 임시회는 소집요구 절차 없이 사무처장(국장, 과장)이 독자적으로 집회일을 결정하고 이에 따라 소집공고를 하게 될 것임.질문 총선거 후 최초로 소집되는 임시회는 지방의회 사무처장(국장, 과장)이 지방의원 임기 개시일부터 25일 이내에 소집도록 규정하고 있음. 그런데 오는 7월 초에 임시회를 소집하기 위해 5월에 소집공모가 가능한가의 문제 답변 이와 관련하여 행정자치부에서는 질의회신에서 “지방의회 의원의 임기개시일 이전에 소집공고를 하는 것은 공고대상이 없는 상태를 초래하게 되므로, 총선거 후 최초의 임시회 공고는 지방의회 의원의 임기가 게시된 이후에 하는 것이 바람직하다”는 의견을 제시하고 있음. 이 의견대로 하는 경우에는 집회일과 관련된 논란발생을 예방할 수 있는 측면이 있음.
그러나 자치법 제39조 제1항에서는 지방의회 사무처장(국장, 과장)에게 총선거 후 임시회소 집권을 부여하면서 소집일은 임기 개시일부터 25일 이내에서 결정할 수 있도록 규정하고 있기 때문에 사무처장은 집회일을 7월 초로 결정하고, 사전적 절차인 소집공고를 5월에 할 수 있을 것임.
왜냐하면,
첫째. 당선된 의원의 임기개시 전에는 집회공고 대상이 없다고 하나 새로운 지방의회를 구성할 “의원당선자”가 있고 이들을 대상으로 하여 공고할 수 있을 것임. 이 경우 소집공고문에는 6월 현재 현직의원을 대상으로 소집공고 하는 것이 아니라 7월 1일부터 임기가 개시되는 “의원당선자를 대상으로 공고한다”는 의미가 담겨야 할 것임.
둘째, 그동안 1995년부터 지방의원 총선거 이후 6월에 임시회를 소집 공고하여 7월초에 개원(집회)한 사례가 많다는 것을 감안해야 할 것임.
셋째, 최초 개원 시에 의원당선자의 임기가 개시된 후에 소집공고를 한다면, 총선거 후의 개원(開院)은 임기개시 후 5일 내지 7일이 지난 후에 이루어져 그만큼 의회가 공백상태로 있게 됨.
넷째, 의원당선자는 지방의회의 개원(임시회집회) 여부와 관계없이 임기개시일인 7월 1일부터 의원신분을 취득하고 의정활동을 할 수 있으므로 가능한 의원임기가 개시되는 날 가장 가까운 시일 내에 집회하여 의원의 활동공간을 만들어 주는 것이 바림직하기 때문임.질문 의장은 임시회 소집요구에 따라 집회공고를 하였으나 그런데 소집요구를 한 의원들이 소집요구를 철회할 경우, 동 소집공고의 철회가 가능한 가의 문제. 그리고 집회일과 집회시간을 공고하였으나 불가피한 사유로 인해 집회시간을 변경하고자 하는데 가능한가의 문제 답변 지방의회의 임시회 소집은 의장이 단독권한으로 하는 것이 아니라 단체장 또는 재적의원 1/3이상의 소집요구가 전제되어야 함. 임시회의 소집요구가 있는 경우 의장은 이에 대한 적법성 여부 등을 합리적으로 판단하여 문제가 없다면 15일 이내에 임시회를 소집하게 됨.
그런데 일단 적법하게 접수되어 소집을 공고한 경우에는 “소집공고”자체가 준법률적 행정행위로서 독자적으로 일정한 법률효과가 발생, 즉 공정력이 발생하게 되어 집회요구 철회가 있더라도 소집공고 철회는 할 수 없다고 판단됨. 다만, 소집공고 전에 소집요구의 철회(소집 요구한 모든 의원 또는 일부 의원)가 있는 경우 그 진정성 등을 검토하여 임시회의 소집요건(재적의원 1/3이상 요구)을 갖추지 못한 것으로 판단하여 소집공고를 하지 않을 수는 있을 것임.
그리고 소집공고의 집회시간을 변경하는 것은 “소집공고의 변경”이라기보다는 불가피하게 공고문의 일부를 보완하는 것으로 보아야 할 것임. 왜냐하면, 집회요구의 주요내용은 임시회의 소집을 요구하는 것이며, 집회시간은 의장이 여건을 고려하여 정할 수 있기 때문임. 따라서 집회시간의 변경은 의장의 판단 또는 의원들의 요구에 의해 변경할 수 있을 것이며, 행정적으로는 의장의 내부결제로 변경을 결정하고 이를 신속하게 변경공고하면서 의원 및 관계기관에 통보하면 될 것임.질문 단체장은 지방의회에 부의(附議)할 안건을 미리 공고하여야 하고, 회의 중 긴급한 안건을 부의 할 때에는 예외규정을 두고 있음. 여기서 “공고해야 할 부의안건 범위”는 어디까지이며, “언제까지 공고”해야 하는가, 그리고 “회의 중 긴급한 안건은 구체적으로 무엇을 의미”하는가의 문제 답변 단체장이 지방의회에 부의 할 안건을 공고하는 목적은 단체장이 지방의회에 부의할 안건을 의원이나 주민 등에게 미리 알리기 위한 것임. 특히, 의원에게는 이를 심사하는데 필요한 자료수집이나 이해관계인의 의견을 수렴하게 하고, 주민에게는 방청기회 제공 및 여론을 형성하게 하기 위한 것임.
이러한 부의안건 공고 취지로 볼 때, 미리 공고해야 할 “안건의 범위”는 지방의회의 회의체(본회의, 위원회)에 부의, 즉 상정하여 심의 또는 의결 절차를 거치는 안건에 한정되어야 할 것임. 지방의회의 공식회의체에서 논의할 필요가 없는 단순한 행정적인 절차나 통지행위는 부의안건 공고대상에 해당되지 않는다고 할 것임.
그리고 부의할 안건을 미리 공고하는 경우 얼마 전까지 공고해야 하는 것인가의 기간개념은 명확하게 규정되어 있지 않음. 정례회의 경우에는 집회일이 조례에 미리 정해져있으므로 적정한 기간을 두고 공고하는 것이 가능함. 그러나 임시회의 경우 언제 소집이 되어 회의할 것인가를 알 수 가 없기 때문에 부의안건 공고시기를 정하는 것이 어려움. 부의안건의 공고 제도 목적을 감안 할 때 적어도 임시회에 부의 할 안건을 공고하는 것이 바람직할 것임. 공고할 때에는 지방의회에 제출할 안건은 물론, 이미 제출된 안건 중, 전에 공고하지 않는 것은 공고 대상에 포함시켜야 할 것임.
부의안건 공고의 예외인 “회의 중 긴급한 안건”이라 함은 당해 회기에서 가장 가까운 시기에 안건공고 시 제출의 필요성 등을 예측하지 못했으나, 긴급하게 당해 회기에서 상정·심의 또는 의결을 해야 할 안건이라고 할 수 있음. 구체적으로 어느 것이 “회의 중 긴급한 안건”이냐는 단체장이 결정하고, 의회가 이를 수용해야 할 것임. 만약, 이 규정을 단체장이 악용한다면 의회 입장에서는 단체장이 시급하다고 미리 공고행위 없이 제출된 안건을 의사일정에 상정하지 않거나 논의를 뒤로 미루게 될 것임.답변 소집공고 기간의 예외 조건인 “긴급을 요할 때”라는 것은 사전에 예측하지 못한 경우가 발생하여 집회일을 공고기간 동안 기다릴 시간적 여유가 없거나, 미리 법정기간 전에 공고하여 집회를 하는 경우 임시회 집회 효과가 없는 경우 등을 의미한다고 할 수 있음. 구체적으로는 수해가 발생하거나 시급히 추경을 심의하기 위해 임시회의 소집이 요구되는 경우라고 할 수 있을 것인데, 판단은 임시회 소집공고권자인 의장이 하게 될 것임.
그런데 총선거 후에 이미 새로운 원(院)을 구성하기 위해 임시회를 집회해야 한다는 예측이 가능하므로 소집공고기간의 예외를 적용하여 집회하는 것은 바람직하지 않다고 판단됨. 다만, 원구성이라는 안건 외에 시급하게 처리할 안건이 발생하였다면 소집공고기간의 예외 규정을 적용할 수도 있을 것임.질문 지방의회에서 위원회의 개회요구권자는 회기 중이냐 폐회중이냐에 따라 상이함. 그런데 지방의회 임시회 집회가 예정된 날 집회하기 전에 위원회 개회를 요구하는 경우 이때를 회기 중으로 보아야 할 것인가, 아니면 폐회 중으로 보아야 할 것인가의 문제 답변 특정일에 임시회를 집회한다는 소집 공고가 있게 되면 사실상 당일 집회하지 못하더라도 그날부터 회기가 시작되게 됨. 왜냐하면, 소집요구가 있고 특정일에 집회하기 위해 소집공고를 하게 되면 당일부터 임시회 회기가 시작됨을 공고한 법적효력이 발생하기 때문임.
그런데 회기는 시간단위로 계산하는 것이 아니라 일일단위로 계산하게 되므로 회기는 집회일 당일 00시 01분부터 시작되는 것임. 따라서 이미 공고된 집회일의 00시 01분부터 집회시간 전까지도 당연히 회기기간이라고 할 수 있음.질문 지방의회의 정례회 집회일의 경우 제1차 정례회는 매년 6월, 7월 중에, 제2차 정례회는 9월, 10월 중에 개회하되 구체적인 집회일은 매년의결로 결정하도록 조례를 개정하고자 하는데, 이것이 법령에 위배(違背)되는 가의 문제 답변 지방의회에서 정례회 제도를 두고 운영하는 목적은 예측가능한 회기를 운영함으로써 의원은 예상되는 안건에 대한 심의준비 등을 하고, 집행기관에서도 안건제출 준비나 회의대비 등을 하기 위한 것임. 이에 따라 지방자치법 시행령(제19조의4 제3항)에서는 정례회의 일과 회기, 기타 정례회의 운영에 관하여 필요한 사항은 조례로 정하도록 규정하고 있음.
그러므로 조례에서 정례회의 집회일을 규정할 때에는 특정일 또는 특정 월의 요일 등으로 명확하게 규정하는 것이 입법취지에 맞는다고 할 수 있음. 다만, 불가피한 사유로 특정일이나 특정요일에 정례회를 집회할 수 없는 경우 미리 의결로 집회일을 변경 할 수 있도록 규정하는 것은 가능 할 것임.
특정요일에 정례회를 집회할 수 없는 경우 미리 의결로 집회일을 변경 할 수 있도록 규정하는 것은 가능 할 것임.질문 지방의회에서 정례회 또는 임시회의 회기를 운영하는데, 회기 종료일에 폐회식을 거행하거나 폐회 선포가 가능한가의 문제 답변 지방의회에서 회기는 일일단위로 계산되므로 본회의에서 회기가 결정되면 회기를 단축 또는 연장하지 않는 한 당초 의결된 회기 마지막 날 24:00에 종료하게 됨. 그런데 만약, 회기 마지막 날 15:00에 사실상 회의가 끝난다고 하여 폐회식을 하거나 폐회선포를 하게 되면, 15:00부터 당일 24:00까지의 기간은 논리적으로 폐회 중이 되는 것이며, 이는 회기 마지막날 24:00까지로 결정한 당초 의결내용과 상이하게 됨.
그러므로 회기 마지막 날 24:00전에 회의가 사실상 종료되더라도 당일 회의(본회의 또는 위원회)에 대한 산회를 선포해야 할 것이며, 당일 24:00가 지나면 자동적으로 당해 회기가 종료되고 그 순간부터는 폐회기간이 되는 것임.
그리고 자치법 규정에는 기간계산 시 폐회기간을 제외하는 경우가 있는데, 마지막 날 24:00전에 폐회선포를 하게 되면 폐회기간을 시간단위로 관리를 해야 하는 문제가 있음. 예를 들어, 자치법 제61조에서는 위원회에서 본회의에 부의(附議)할 필요가 없다고 결정된 의안은 위원회의 결정이 본회의에 보고된 날부터 폐회 또는 휴회 중의 기간을 제외한 7일 이내에 본회의에 부의할 수 있는 규정이 있음. 이 경우 만약 15:00시에 폐회를 한다면 폐회 기간을 시간 단위로 계산·관리해야 하는 문제가 있음.16 지방의회 청원 접수·처리와 관련된 질의·답변(Ⅱ) 질문 질문 청원의 내용(대상)이 기관위임사무인 경우 이를 지방의회에서 접수·처리할 수 있는가의 문제 답변 지자체가 처리하는 사무는 고유사무, 기관위임사무, 단체위임사무로 구분됨. 이들 업무 중에서 지자체의 사무는 고유사무와 단체위임사무이며, 기관위임사무는 원칙적으로 지자체 사무라기보다는 국가 또는 시·도의 사무를 단체장이 위임 받아 처리를 하는 것임.
그런데 지방의회에 제출되는 청원사항은 당해 지자체가 권한과 책임을 가지고 처리할 수 있는 사무에 대한 것이어야 수리(受理)의 의의가 있으며, 제도의 성격상 당해 지자체의 사무에 한정해야 할 것임. 따라서 국가 또는 시·도로부터 단체장이 위임 받아 처리하는 기관위임사무는 지방의회의 청원대상이 아니라고 할 것임.
이러한 청원이 제출되는 경우 접수단계에서 반려하여야 할 것임. 만약, 이러한 청원이 접수되어 위원회 또는 본회의 심사과정에서 국가사무 또는 다른 기관의 사무라고 밝혀지면 당해 청원을 부결시키거나, 청원인 에게 반려하는 결정을 해야 할 것임.답변 문의 사례의 경우, 우선 청원법을 적용하여 도의회에 제출되는 청원(지방자치법령의 규정에 의거 지방의원 소개받아 제출)을 불수리 할 수 있는가부터 알아보기로 함, 청원법에 의한 청원제출권은 모든 국민에게 부여하는 권리로서 공공기관에 제출할 수 있음. 지방의회도 공공기관이므로 청원법에 의해 청원서를 접수 받을 수 있는데, 지방의회에서는 이를 “진정서, 탄원서 등”으로 부르고 있음. 청원법 규정에 의거 지방의회에 제출하려는 청원서(사실은 진정서)와 내용이 동일한 청원이 도청에 이미 제출되어 있다면, “2개 이상의 기관에 제출된 것”으로 간주하여 청원법 제8조의 규정을 적용하여 반려할 수도 있을 것임.
그러나 자치법령에 의거 지방의회에 제출되는 청원은 국민이 아닌 당해 단체 주민이 당해 지방의회 의원 1인 이상 소개를 얻어 제출되는 것임. 이는 청원법에 의한 청원서와는 성격이 다르므로 청원법을 적용할 수 없음. 따라서 도청에 이미 제출되어 있는 청원서와 내용이 동일한 청원(지방의원 소개 청원)이 도의회에 제출된다고 해도 청원법제 제8조를 적용하여 불수리, 즉 반려할 수 없다고 할 것임.
한편, 지방의회 청원심사규칙에는 “동일기관에 2개 이상 또는 2개 기관 이상에 제출된 청원”은 불수리 하도록 규정되어 있음. 여기서 “동일기관”과 “2개 기관이상”의 범위를 어떻게 정의 하느냐에 따라 청원의 불수리 대상이 달라지게 됨.
그런데 지방의회 청원심사규칙은 지방의회라는 기관 내에서 적용범위가 한정되는 규칙이라는 점을 고려할 때, 여기서 기관은 지방의회를 구성하는 조직기관, 즉 본회의, 위원회, 사무국(처·과)을 의미한다고 할 것임.
따라서, 이는 청원이 제출되어 의회의 상임위원회에 계류되어 있다면, 동일인은 동일내용의 청원을 또다시 제출할 수 없다는 것으로 해석해야 할 것임. 물론, 지방의회는 청원의 접수창구를 의장으로 일원화하고 있어 동일인이 실제로 동일내용의 청원을 2개 이상 접수하는 사례가 발생하지는 않을 것임.질문 청원을 심사한 상임위원회에서 심사결과로서 의견서를 의결하여 본회의에 보고하였음. 본회의에서 이 청원을 심사할 경우 위원회 의견서를 수정할 수 있는가의 문제 답변 청원은 지방의회에 제출되는 안건이나, 안(案)의 형식을 갖추어 제출되는 것이 아니라 요구(청원)사항을 일정한 형식적 체계 없이 작성하여 제출하게 됨. 이로 인하여 지방의회의 위원회나 본회의에서 청원을 의결할 때에는 청원자체를 의결하거나 또는 수정하는 것이 아니라 청원에 대한 의회의 의견인 “의견서”를 의결하게 됨. 다시 말해, 위원회에서 청원을 심사 의결하는 경우 본회의에는 청원 심사보고서에 “의견서”를 첨부하여 보고하는 것임.
그런데 지방의회의 최종 의사결정 기관은 본회의이므로 본회의 심사과정에서 상임위가 보고한 의견서를 부결시킬 수도 있고, 내용을 일부 변경하거나, 전혀 다른 내용의 의견서를 채택할 수도 있음. 따라서 본회의에서는 상임위가 의결하여 보고한 청원의 의견시 내용에 변경할 부분이 있으면, 수정할 수도 있음.질문 의장으로부터 회부된 청원을 심사하는 위원회에서 본회의에 부의(附議)하지 않기로 의결, 즉 부결한 청원에 대해 지방자치법 제61조의 규정을 적용하여 본회의에 부의 요구할 수 있는가의 문제 답변 위원회에서는 청원을 심사한 결과 당해 그 내용이 부적절한 경우 본회의에 부의하지 않기로 의결할 것임. 문의사례에 대해서는 청원심사규칙 (제11조)에 규정이 있으므로 본회의에 부의하는 것은 문제가 없음. 더구나 위원회는 지방의회의 예비심사기관에 불과하고 최종 결정기관은 본회의이므로 위원회가 본회의에 부의하지 않기로 의결한 안건은 본회의에서 심사할 수 있는 기회를 부여하는 것이 타당할 것임.
지방자치법에는 위원회에서 부의할 필요가 없다고 결정된 의안에 대해 본회의에 부의 할 수 있는 규정(제61조)이 있으므로 청원에 대해서도 이 규정의 적용이 가능함. 다만, 지방자치법 제61조에서 규정하고 있는 “의안(議案)”에 청원이 포함되느냐에 대한 논의는 있을 수 있음. “의안”이라는 개념을 협의로 해석할 때에는 청원이 포함되지 않는다고 할 수 있음. 그러나 지방자치법에는 “의안”을 “안건(案件)”과 혼동하여 사용하고 있고, 자치법 제61조의 의안개념은 안건을 포함하는 광의로 해석하는 것이 타당하다고 할 수 있음.
따라서, 위원회에서 청원을 본회의에 부의할 필요가 없다고 의결한 경우 지방자치법 제61조의 규정을 적용하여 위원회 결정이 본회의에 보고된 날로부터 7일 이내(휴회, 폐회기간 제외)에 의장 또는 재적의원 1/3이상의 요구가 있으면, 이를 본회의에 부의 할 수 있다고 할 것임.질문 위원회의 청원 심사과정에서 의견서를 채택하기로 하였음. 이 의견서에 청원인이 요구하지 않은 청원내용을 포함하여 의견서를 채택할 수 있는가의 문제 답변 지방의회(본회의/위원회)가 주민으로부터 제출된 청원을 심사 의결할 때에는 청원자체를 의결하는 것이 아니라 당해 청원에 대한 지방의회의 공식적인 의견인 의견서를 의결하게 됨.위원회나 본회의에서 청원을 심사할 때에 제출된 청원은 “의견서”를 채택하는데 필요한 자료라고 할 수 있음. 더구나 청원 의견서는 청원내용을 해결해주기 위한 의회의 의견이라는 점을 감안할 때, 의견서는 청원내용의 범위를 벗어날 수가 없을 것임. 그러나 당해 청원내용을 해결하기 위해 직접적으로 관련 있는 사항이거나 또는 부대적(附帶的)인 사항은 의견서에 포함시키는 것이 가능 할 것임.
왜냐하면, 청원의 의견서는 당해 청원을 해결해주기 위한 것인데, 직접적으로 관련된 사항을 포함시키지 못하면 의견서가 실행되더라도 실효(實效)가 없게 되기 때문임. 그리고 청원서가 여러 내용으로 구성되어 있는 경우 모든 내용을 의견서에 포함시키는 것이 아니라 일부 사항만을 선정하여 의견서에 포함 시킬 수 있음.질문 지방의회가 의결하여 이송한 청원의 의견서 내용대로 집행기관에서 처리할 경우 공익을 해할 우려가 있음. 이에 대해 단체장은 지방자치법 제98조의 규정에 의거 재의요구를 할 수 있는가의 문제 답변 지방의회에서 의결한 사항이 월권 또는 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정 할 때, 그리고 예산상 집행 할 수 없는 경비가 포함되어 있는 경우 단체장은 지방자치법 제98조 및 제99조의 규정에 의거 재의요구를 할 수 있음.
그런데 지방의회의 의결 중에 단체장의 재의요구 대상은 의결이 단체장을 기속(羈束)하는 의결, 즉 단체장이 의무적으로 집행해야 하는 조례, 예산 등을 그 대상으로 하고 있음. 단체장을 기속하지 않는 지방의회의 의결은 내용에 법령위반 등의 문제가 있더라도 제의 요구할 필요 없이 문제가 있기 때문에 조치할 수 없음을 의회에 통보하면 됨.
지방의회가 의결한 청원의 의견서는 단체장을 기속하는 것이 아니라 청원인의 요구를 해결하여 주기 위해 “의견서”대로 조치하여 줄 것을 건의하는 형식임. 따라서 이송된 “청원 의견서”대로 조치하는 경우 공익을 현저히 해할 우려가 있더라도 단체장은 재의 요구할 것이 아니라 이러한 문제가 있기 때문에 조치하지 못함을 의회에 통보하면 될 것임.질문 단체장이 처리함이 타당하다고 하여 의견서를 첨부하여 이송한 청원에 대해서는 단체장이 그 처리결과를 지체 없이 지방의회에 보고 하도록 되어 있음. 단체장이 청원 처리결과를 보고할 때 어떤 형식(서면 또는 구두보고)이 합당한가의 문제 답변 단체장이 청원의 처리결과를 지방의회에 보고하는 경우 어떤 방법(서면 또는 구두)으로 보고할 것인가에 대해서는 명확한 규정이 없음. 단체장의 보고사항을 지방의회에서는 하나의 안건으로 하여 의사일정에 상정하고 구두로 보고(회의장에 보고서 배부)하게 할 수 도 있으며, 한편으로는 서면(보고서)으로 보고받고 이를 의원들에게 배부하는 서면보고도 가능할 것임.
어떤 방식을 택하느냐는 그 동안의 관례나 지방의회의 위상에 따라 정해 질 수밖에 없을 것임. 그런데 일률적인 기준보다는 청원의 내용에 따라 서면보고 또는 구두보고 방법을 택하는 것이 바람직할 것임. 즉 청원의 내용이 중요하고 당해 지자체의 전체 지역 또는 주민에게 영향을 미치는 내용이라면 구두보고 형식을 취하고, 이미 청원의 목적이 달성되었거나 일부지역 주민에게 한정된 것이라면 서면보고 형식을 취하는 것이 합리적인 것임. 지방의회는 청원에 대한 조치결과 보고를 구도보고로 원하는데, 집행기관에서 서면으로 보고하려는 경우 구두보고를 강제할 수 있는 규정은 없음. 이러한 문제에 대해서는 양 기관이 사전협의로 슬기롭게 해결할 수 밖에 없을 것임.질문 지방의회 의장이 청원을 접수하는 과정에서 일정한 형식요건을 갖추지 않아 보완하도록 요구하였음. 그런데 청원인이 지정기간 안에 보완을 하지 않을 경우 어떤 과정을 거쳐 반려할 수 있는가의 문제 답변 지방의회에서 수리(受理)하는 청원도 안건이므로 안건의 일반적인 요건인 제출요건과 형식요건, 성립요건을 갖추어야 함. 청원의 경우 제출요건은 당해 지방의회의원의 소개가 있어야 하며, 형식요건은 주소 등을 명확히 기재하고, 성립요건은 청원내용이 당해 지자체의 사무에 관한 것이어야 함. 그런데 이중에서 제출요건과 형식요건에 관련된 것은 청원 자체의 존립과 직접적으로 관련되어 있기 때문에 보완대상이 아니라 접수단계에서 반려대상이 되어야 할 것임. 그래서 청원심사규칙에서도 보완대상을 형식적으로 요건에 한정을 하고 있음.
청원의 형식요건은 청원자의 성명과 주소기재, 서명날인, 청원의 취지와 이유의 구체적 명시, 필요한 참고자료, 첨부요건을 갖추는 것임. 이러한 요건을 갖추지 못한 경우 일단 접수를 하고 보완을 요구할 수 있음. 보완요구는 청원인이나 청원소개 의원 모두에게 할 수 있으나, 청원인에게 보완요구를 하면서 소개의원에게 이 사실을 통보하는 것이 합리적일 것임.
만약, 청원인이 보완요구 기간 내에 보완하지 않을 경우 이 보완요구 기간 내에 보완하지 않을 경우 다시 기간을 정해 1회 정도 독촉을 하고 이 독촉요구에도 응하지 않을 경우 반려를 할 수 있을 것임. 이때에도 소개의원에게 이러한 뜻을 통보하는 것이 바람직할 것임.15 지방의회에서의 출석요구관련 질의·답변(Ⅰ) 질문 질문 지방자치단체가 설립한 지방공사 및 지방공단 등 지방공기업의 임직원을 지방의회에서 출석요구할 수 있는가의 문제 답변 지방의회(본회 및 위원회)가 질문을 하거나 안건을 심의하기 위해 출석요구할 수 있는 범위는 지방자치법 제37조에 “단체장 및 관계공무원”으로 규정되어 있음. 관계공무원의 구체적인 출석요구 범위는 조례에서 규정하고 있음.
그런데 원칙적으로 “관계공무원”에 포함되는 범위는 지방자치법 제101조 및 제102조 규정에 의한 보조기관에 소속된 공무원, 동법 제104조 내지 제 107조의 규정에 의한 소속행정기관에 소속된 공무원, 동법 제 108조 내지 제111조의 규정에 의한 하부행정기관에 소속된 공무원, 동법 제112조의 규정에 의한 교육, 과학 및 체육에 관한 기관에 소속된 공무원이라고 할 수 있음.
더구나 지방자치법에서 출석요구 범위를 “단체장과 관계공무원”으로 명확하게 규정하고 있기 때문에 공무원이 아닌 지방공기업의 임직원은 지방의회의 출성요구 대상이 되지 않음.
다만, 지방공기업이 필요해 의해, 또는 의회의 요구에 자진 출석하여 일정한 사항을 보고하고 의원들의 질의에 답변하는 것은 문제가 없을 것임.질문 지방의회에서 질문을 위해 단체장 및 관계공무원의 출석을 요구하는 경우 출석자의 답변 및 일정준비 등을 위해 최소한의 준비기간을 주는 것이 바람직함. 질문의 경우 최소한 몇 일 전에 출석요구를 해야 하는가의 문제 답변 지방의회가 일정사항을 집행기관에 요구하는 경우 준비를 위해 사전에 요구하는 것이 바람직함. 이에 따라 지방의회에서의 서류제출요구 및 행정사무감사/조사시 증인의 출석요구는 해당일 3일 전에 요구하도록 규정되어 있음.
그런데 지방의회에서 안건심의나 질문을 위해 출석 요구하는 경우 질문일 몇 일 전까지 출석을 요구하라는 규정이 없음. 다만, 질문의 경우 회의규칙에서 질문요지서를 질문 24시간 전까지 도달하도록 규정하고 있으므로 출석 요구된 당사자는 당해 시점에서 출석 요구된 것을 알게 됨. 지방의회가 집행기관을 견제하는 기관이지만 출석요구 등은 미리 통지하여 준비도하고 출석당사자가 사전에 행정처리 등을 할 수 있도록 하기 위해 최소한의 기간을 회의규칙에서 정하는 것도 바람직할 것임.질문 지방의회에서 안건심사 및 질문을 위한 출석요구 범위와 행정사무감사/조사를 위한 출석요구 범위의 차이점에 대한 문의 답변 지방의회에서 안건심사 및 질문을 위해 출석 요구하는 범위는 “단체장 및 관계공무원”으로 한정하고 있고, 그 중에서도 조례에 의해 일정 직위 또는 직급이상의 공무원만을 출석 요구할 수 있도록 되어 있음.
그런데 지방의회의 행정사무감사/조사를 위한 출석요구는 지방자치법 제36조 제4항에서 “단체장 또는 관계공무원이나 그 사무에 관계되는 자”를 증인으로서 출석 요구할 수 있도록 규정되어 있음. 그러므로 행정사무감사/조사시에는 감사/조사하는 사무를 현재 담당하고 있거나 과거 담당했던 일반공무원과 감사/조사 대상 사무와 관련되어 있는 업체대표자 및 일반인까지 포함된 범위임.
그리고 안건심사나 질문을 위한 출석 요구된 공무원이 불출석하는 경우에는 일정한 법적 재제조치가 없으나, 행정사무감사/조사시 증인으로 출석요구 받은 공무원 또는 일반인이 정당한 사유 없이 불출석하는 경우에는 과태료 처분대상이 될 수도 있음. 따라서, 공무원이 지방의회에서 출석을 요구 받더라도 질문을 위한 출석요구와 감사/조사를 위한 출석요구에는 법적인 차이가 있으며 구별되어야 함.질문 지방의회의 본회의와 특정 상임위원회에서 관계 공무원들을 출석요구 할 경우 본회의에서 한꺼번에 출석요구의 건을 의결하여 통보할 수 있는가의 문제 답변 지방의회의 최종적인 의사 판단은 일반적으로 본회의가 담당하고 위원회는 예비심사기관의 역할을 하고 있음. 이는 안건이 발의(제출)되면 소관 위원회에 심사 회부되어 위원회 심사보고를 듣고 본회의에서 의결절차를 거치는 안건처리에 해당하는 것임.
그러나 위원회도 일정범위 안에서는 독립적인 회의체로서 의사결정권을 가지고 있음. 또한 출석요구에 대해서는 지방자치법 제37조 제2항에서 지방의회나 그 위원회가 요구할 수 있도록 규정하고 있어 위원회는 독자적인 의결권을 가지고 있음.
따라서 출석요구의 경우 본회의는 본회의 필요에 의해서 그 의결로 판단을 하고, 위원회는 위원회 필요에 의해 독자적인 판단에 의해 결정하는 것이므로 한꺼번에 본회의에서 의결하는 것은 문제가 있음.14 지방의회 “재의요구의 건” 처리와 관련된 질의·답변(Ⅱ) 질문 질문 지방의회가 단체장이 재의 요구한 조례안을 재심의하는 과정에서 일부 내용이 법령에 위반 등의 문제점이 있다는 것을 알게 되었음. 이 경우 이를 폐기하고 대체되는 새로운 조례안을 당일에 의원발의 또는 위원회 제안을 통해 통과시킬 수 있는가의 문제 답변 지방의회에 재의 요구된 조례안은 의결과정에서 가·부만을 결정하고 수정하여 의결할 수 없으므로 재의 요구된 안건에 문제가 있다면 이를 폐기시킬 수밖에 없음.
그런데 무작정 폐기시키기 보다는 재의요구된 조례안의 문제점을 고쳐 이에 대체되는 새로운 조례안을 발의하여 통과시키는 것이 바람직한 경우가 있음. 그렇다면 본회의에서 일단 재의 요구된 조례안을 폐기시키고 문제된 부분을 고쳐 새로운 조례안을 작성하여 당일 이를 의원발의 또는 위원회 제안으로 통과시킬 수 있는가? 이는 가능하다고 할 수 있음.
이렇게 하기 위해서는 재의 요구된 조례안을 폐기시킨 후에 새로운 조례안을 “의원발의-본회의 심의·의결(상임위가 없는 의회)”, “의원발의 - 상임위원회 심사·의결-본회의 심의·의결”, 또는 “상임위 제안-본회의 심의·의결(상임위가 있는 의회)” 등의 형식 중 한 방법으로 통과시킬 수 있을 것임. 이를 위해 당일 본회의는 잠시 정회한 후 위원회 개회-산회, 본회의 속개 등의 회의과정을 거쳐야 할 것임.
이에 대해 일부에서는 일사부재의 원칙에 어긋난다는 의견을 제시하고 있음. 그러나 재의 요구에 대해서는 예외적으로 이 원칙을 적용하지 아니하고, 만약 적용한다고 하더라도 폐기시킨 재의요구안의 문제점을 변경하여 안을 작성하였으므로 이는 새로운 안이며 일사(一事)라고 할 수 없음.질문 단체장으로부터 재의 요구된 조례안이 계류되어 있는 상태인데, 의원이 재의요구된 조례안 내용을 일부 변경하여 새로운 조례안으로 발의할 수 있는가의 문제 답변 단체장으로부터 재의 요구된 조례안과 유사한 조례안을 의원이 발의하였다고 하여 접수를 거부할 수 있는 근거가 없음. 더구나 의원발의 조례안이 단체장이 재의 요구하면서 문제점으로 지적하고 있는 사항을 수정하여 제출 했다면 이는 새로운 조례안이라고 할 수 있을 것임. 다만, 이를 처리하기 위해서는 지방의회 운영과정에서 운영의 묘를 살려야 할것임.
의원발의 조례안은 재의요구된 조례안 내용의 문제점을 보완하여 작성한 조례안이므로 우선 재의 요구된 조례안부터 먼저 논의 처리해야 할 것임. 왜냐하면, 재의 요구된 안건은 가능한 빠른 시일 내 처리하는 것이 합리적이고, 의원발의 조례안이 재의요구된 조례안의 문제점을 보완한 것이기 때문임.
이 과정에서 재의요구된 조례안이 재확정되는 경우 이를 기초로 작성된 의원발의 조례안은 당일 상정·폐기시키는 것이 바람직하나, 불가피한 경우 추후에 상정·폐기시키는 과정이 있어야 할 것임. 반대로, 재의요구 조례안이 부결되는 경우 당일 의원발의 조례안을 심의하여 의결할 수도 있고, 다음번 회의에서 논의하여 의결과정을 거칠 수도 있을 것임.질문 단체장이 지방자치법 제19조 제3항에 의거 재의 요구한 조례안이 지방의회에서 확정되는 경우 지방자치법 제98조 규정에 따라 제소(提訴)할 수 있는가의 문제 답변 지방자치법 제19조 제3항은 지방의회의 의결사항에 대해 단체장의 재의요구권을 인정하고 있는 지방자치법 제98조 제1항의 특별규정이라고 할 수 있음. 따라서 재의 요구된 조례안이 지방의회에서 재확정 되는 경우, 이에 대해 지방자치법 제98조 제3항에 따라 제소할 수 있음.
그런데 지방자치법 제19조에서는 단체장이 재의 요구할 수 있는 범위를 지방자치법 제98조 제1항에서 재의 요구 요건으로 정하고 있는 월권, 법령위반, 공익을 현저히 해하는 경우는 물론 그 외의 사항이 포함되는 “이의가 있는 때”로 폭넓게 인정하고 있음. 그러므로 재의 요구된 조례안이 지방의회에서 재확정 되었다고 하여 무조건 제소할 수 있는 것이 아니라 재의결, 즉 재확정된 조례안이 “법령에 위반 된때”에 한정된다고 할 수 있음.질문 지방의회에서 단체장이 재의 요구한 안건을 폐기하고, 이를 일부 변경하여 대체되는 안건을 의결하여 단체장에게 이송한 경우 이에 대해 단체장은 재의 요구할 수 있는가의 문제 답변 단체장이 재의 요구한 안건에 대해 지방의회 본회의에서 재적의원 과반수 출석과 출석의원 2/3이상의 찬성을 얻으면 당해 안건은 재확정이 되고, 이에 대해서는 다시 재의 요구할 수 없음. 그런데 지방의회에서 재의 요구한 안건을 폐기하고 문제점을 변경·보완하여 안건을 발의 의결하였다면 이는 새로운 안건을 발의하여 의결한 것으로 볼 수 있음.
그러므로 단체장에게 이송된 새로운 안건이 재의요구 요건에 해당된다면 단체장은 재의를 요구할 수 있음. 이 경우 전에 재의 요구한 안건에 대해 다시 재의 요구하는 것이 아니라 새로운 안건에 대한 재의요구임.질문 지방의회에서 의결한 예산안 중에 “예산상 집행할 수 없는 경비가 포함된 경우” 재의 요구할 수 있음. 여기서 “예산상 집행 할 수 없는 경비”는 구체적으로 무엇을 의미하고, 누가 판단하는가의 문제 답변 예산안 중에 “예산상 집행 할 수 없는 경비”라는 것은 예산집행이 “사실상 불가능 한 것”을 의미한다고 할 수 있음. 예를 든다면 지방의회에서 세출예산을 증액하면서 이에 대응하기 위해 현실성 없이 세입예산을 증액한다든가, 또는 세입예산에 대한 적절한 조치 없이 세출예산을 증액한 것이라고 볼 수 있음.
이러한 점을 감안 할 때 “예산상 집행할 수 없는 경비”는 재원을 보장할 수 없는 세출예산이 포함되어 있어 사실상 당해 경비를 집행할 수 없는 경우라고 할 수 있음. 집행할 수 없는 경비여부는 예산 집행권자인 단체장이 판단할 수밖에 없을 것임. 만약, 이러한 사실을 알면서도 지방의회가 예산안을 재의결한다면 단체장은 예산 집행과정에서 이에 대한 경비를 집행하지 않게 될 것임.질문 상임위원회가 설치되어 있는 지방의회에서 단체장의 재의요구의 건에 대해 상임위원회에 회부하여 심사할 수 있는가의 문제 답변 단체장의 재의요구는 지방의회에 대한 견제수단의 하나로서 인정되는 것으로서 가능한 빠른 기간 내에 지방의회의 의사를 재확인하는 것이 중요함. 그런데 지방의회의 기관의사를 최종적으로 결정하는 회의체는 본회의이며, 상임위원회의 심의를 거치게 되면 재의요구를 빠른 시일 내 처리하게 하는 입법취지에도 맞지 않으므로 재의요구 안건은 본회의에서 직접 상정하여 처리하는 것이 바람직함. 13 지방의회 “재의요구의 건” 처리와 관련된 질의·답변(Ⅰ) 질문 질문 지방의회에서 특정사업을 추진해달라는 건의안을 채택하여 집행기관에 이송하였음. 그런데 건의 내용중 일부가 소관범위를 벗어나고 법령에 위반되는 사항이 있는 경우 이를 이유로 단체장은 재의요구 할 수 있는가의 문제 답변 지방의회에서 심의·의결하여 단체장에게 이송한 안건 중에는 단체장이 의결 내용대로 반드시 이행해야 하는 안건이 있는가 하면, 그렇지 않은 안건이 있음. 그런데 단체장이 지방의회에서 의결·이송된 안건을 집행 또는 처리하려고 할 때 내용에 이의가 있거나 법령위반, 그리고 예산상의 의무적 경비가 삭감되는 등의 문제가 있어 이를 집행할 수 없는 경우에는 지방의회에 다시 심의해 줄 것을 요구, 즉 재의요구(再議要求)를 할 수 있음.
그러므로 지방의회의 의결이라도 단체장을 기속(羈束)하지 아니하는 의결사항은 재의요구 제도의 취지로 볼 때 재의 요구할 필요가 없으며 재의요구 대상에 포함되지 아니한다고 할 것임. 다시 말해, 지방의회 의결에 대한 단체장의 재의요구 대상은 지방의회 의결안건 중 단체장이 집행 또는 처리 의무를 가지는 안건이라고 할 수 있음.
지방의회에서 의결하여 이송된 안건 중 단체장을 법적으로 기속하지 아니하는 안건, 예컨대 건의안, 결의안, 청원 등이 소관 범위를 벗어난다든가 법령에 위반된다고 하더라도 재의 요구 할 것이 아니라 지방의회의 의결내용에 문제가 있어 집행, 처리할 수 없다는 사유 등을 통보하면 될 것임. 다만, 굳이 이러한 안건임에도 단체장이 재의요구를 하겠다면 이를 제한하는 법적 규정은 없으므로 가능하다고 할 수 있으나, 지방의회에서 이를 재의결하더라도 단체장을 기속하지 아니하므로 재의결 효과는 없게 됨.질문 지방의회 의결에 대한 단체장의 재의요구는 지방자치법 제98조와 제99조에 규정되어 있음. 지방의회에서 예산안 심의 중 일부 사업예산을 삭감, 의결하여 사업차질이 예상되는바, 이에 대해서 제98조의 규정되어 있는 “공익을 현저히 해한다”고 보아 재의 요구를 할 수 있는 가의 문제 답변 지방자치법 제98조의 규정은 지방의회의 일반적인 의결에 대한 재의요구를 규정한 것이고, 법 제99조는 제98조의 특별규정이므로 예산안에 대해서는 우선 법 제99조를 적용하여야 할 것으로 판단됨.
그런데 지방자치법 제99조에 의한 재의요구 대상이 되기 위해서는 지방의회에서 의결한 예산안이
① 예산 상 집행 할 수 없는 경비가 포함되어 있다고 인정되는 때,
② 법령에 의해 지자체가 의무적으로 부담해야 할 경비나 비상재해로 인한 시설의 응급복구를 위하여 필요한 경비를 삭감했을 때에 한정하고 있음.
따라서 지방의회에서 삭감된 사업예산이 지방자치법 제99조에 규정된 사항이라면 당연히 제99조에 의해 재의 요구를 할 수 있음. 그러나 삭감된 사업예산이 이러한 요건을 충족하지 아니한다면 법 제99조에 의한 재의 요구대상이 되지 않는다고 할 것임.
그렇다면 지방자치법 법 제99조에 의한 재의요구가 아니라 법 제98조는 지방의회의 일반적인 의결에 대해 적용하는 규정이고 예산안에 대해 특별히 제한하고 있지 아니하므로 이를 적용하여 재의 요구는 할 수 없을 것임. 다만, 공익침해를 어떻게 볼 것인가에 대한 판단의 문제가 남게 되는 것임. 원칙적으로 공익침해 여부는 단체장이 사업예산 삭감으로 인해 관련 사업의 중단이나 축소로 입게 될 지역주민의 피해 정도나 행정의 신뢰성 상실 등의 정도와 삭감된 예산으로 다른 사업을 신규 또는 확대 수행하게 됨에 따라 발생하는 공익정도를 비교형량하여 판단할 수밖에 없을 것임. 그런데 이러한 판단에는 주관성이 개입될 수밖에 없으므로 재의요구를 하는 단체장이 판단하여 재의 요구하고, 이에 대해 최종적으로 지방의회에서 특별정족수(출석의원 2/3이상 찬성)에 의해 결정되게 될 것임.질문 지방의회 본회의에서 단체장이 제출한 조례안을 부결하였음. 그런데 단체장이 조례안의 부결에 대해 이의가 있다고 하여 이를 이유로 재의요구를 할 수 있는가의 문제 답변 단체장의 재의 요구제도 취지로 볼 때, 재의 요구대상은 지방의회가 의결·이송한 안건 중에 단체장이 반드시 집행 또는 처리해야 하는, 즉 기속하는 안건임(단체장의 재의 요구제도 취지는 문의 1에 대한 답변 참조). 그러므로 단체장이 처리할 내용이 없는 의결, 즉 부결된 안건은 재의 요구대상이 아니라고 할 수 있음.
만약, 부결된 안건에 대한 재의요구가 가능하다면 다음과 같은 문제가 있음.
첫째, 부결된 안건을 재의요구에 붙여 심의·의결하는 경우 재확정을 위한 특별정족수(출석의원 2/3이상 찬성)에 달하거나 또는 미달 되더라도 여전히 재심의한 안건이 부결된 상태가 되어 재심의 효과가 없게 됨.
둘째, 조례안을 재의요구 할때에 “일부 또는 수정하여 재의요구를 할 수 없도록” 규정하고 있는데 이는 가결된 조례안을 대상으로 재의요구를 하는 것으로 유추할 수 있음.
셋째, 재의요구로 재심의한 안건에 대해 특별 의결정족수에 미달 한다고 하더라도 이미 부결시킨 안건이 다시 살아난다는 근거 규정이 없어 재의 요구의 실효성이 없음.
따라서 단체장이 제출한 조례안을 제출하거나, 아니면 당해 회기가 폐회된 후에 동일한 내용의 조례안을 다시 제출하는 것이 바람직할 것임.질문 단체장이 제출한 공유재산관리계획을 지방의회에서 수정 의결하였음. 단체장이 의회의 수정부분에 대해, 수정을 요청하는 재의요구를 할 수 있는가의 문제, 지방자치법 제98조, 제99조 제159조에는 지방의회에 재의요구 시 일부 또는 수정 재의요구 금지규정이 없음. 답변 특정 의원에 대한 징계를 처리하기 위해 윤리특별위원회를 구성한다면 징계 대상인 조례안에 대한 재의 요구의 경우 “일부 또는 수정하여 재의요구를 할 수 없는” 규정(지방자치법 제19조 제3항)이 있으나, 기타 안건에 대한 재의요구 근거 조문인 지방자치법 제98조, 제 99조, 제159조에는 이러한 금지 규정이 없음.
그런데 단체장의 재의 요구에 대해 “일부 또는 수정하여 재의요구”를 허용하는 경우 지방의회 권한에 관여하게 되며 지방의회에서 가결한 원안이 변질될 우려가 있음. 또한 일부 사항만 재의요구하고 이것이 재확정 되지 않을 경우 재의 요구하지 아니한 나머지 부분의 법적 효력 문제 등이 발생함.
생각컨대, 단체장의 재의 요구권은 지방의회의 의결이 법령위반 등의 문제가 있는 경우 이를 반송(返送)하여 다시 심의, 의결해 줄 것을 요구하는 것이므로 조례안 이외의 안건에 대해서도 “일부 또는 수정 재의 요구금지”를 적용 시키는 것이 이 제도의 취지에 부합할 것임. 그리고 “일부 또는 수정 재의 요구금지”를 규정 하고 있는 지방자치법시행령(제37조 제2항)규정을 일반적인 안건에 대해 적용시키는 것이 타당할 것임.질문 단체장이 제출한 조례안에 대해 지방의회에서 수정 없이 원안 가결하여 이송하였음. 그런데 이송한 조례안 내용의 일부가 법에 위반되는 것이 파악된 경우 이를 이유로 재의 요구할 수 있는가의 문제 답변 단체장은 지방의회로부터 조례안을 이송 받은 날로부터 20일 이내에 재의요구를 할 수 있는데, 단체장이 제출한 조례안에 대해 수정 없이 원안 가결할 경우 단체장의 직권 재의요구는 정치적 또는 논리적으로 볼 때 할 수 없다고 보아야 할 것임.
그러나 단체장이 조례안을 제출한 후에 사정변경이 있을 수 없으며, 법적으로 이를 제한하는 규정이 없는 이상 허용해야 할 것임. 또한 단체장이 잘못 판단하여 조례안을 제출하였는데도 지방의회 심의과정에서도 이를 수정하지 못한 것이므로 재의 요구제도를 통해 자체적으로 해결하는 것이 바람직 할 수 있을 것임. 그리고 다른 방법은 지방자치법 제159조에 의해 상급기관인 행정자치부 장관 또는 시, 도지사가 재의요구하게 하고, 단체장은 이에 따라 재의 요구를 하는 것임.질문 단체장으로부터 재의요구된 조례안을 지방의회의 재심의 과정에서 일부 조문이 법에 위반된다는 사실을 알게 되었을 경우 본회의에서 재심의하면서 법에 위반되는 조문에 대해 의원 발의 수정안을 발의하여 재의결할 수 있는가의 문제 답변 지방의회에서 재의요구된 안건을 심의, 의결할 때에는 수정하지 않고 “재의요구된 안건” 그 자체에 대해서 가·부, 즉 재확정 여부만을 결정하는 것이 원칙임, 이러한 원칙에는 단체장이 재의 요구할 때 “일부 또는 수정하여 재의요구 할 수 없는 것”과 맥(脈)을 같이 하고 있음. 그러므로 재의요구된 안건을 수정하여 재의결하고자 하는 경우에는 수정안을 발의 할 것이 아니라 “재의요구된 안건”을 폐기시키고 재의요구된 안건 중 문제 있는 부분(조문)을 변경하여 의원 또는 위원회가 새로운 안건으로 발의(제안)하고 이를 의결시키는 것이 합리적임(단, 의원이 발의 가능한 안건의 경우에만 해당).
지방의회에서 재의요구 안건을 재심의 하면서 수정안을 발의하여 재 확정시킬 수 있다는 이견(異見)도 있음. 그런데 만약, 재의 요구된 안건에 대한 수정 의결이 가능하다면
첫째, 재의요구된 안건을 확정시키려면 출석의원 2/3이상의 찬성이 필요한데 안건의 수정안은 출석의원 과반수 찬성으로 의결이 가능하여 재의요구 안건에 대한 의결정족수를 강화시킨 입법취지가 무시되고,
둘째, 지방의회의 전·후 의결 어느 것이 진정한 의회의 의사(意思)로 볼 것인지가 애매모호해지는 문제가 있음을 감안해야 할 것임.답변 지방의회는 재의요구 받은 안건에 대해 특별한 사유가 없는 한 “10일 이내에 재의에 부쳐야 한다”고 규정되어 있음(지방자치법 시행령 제37조 제1항). 여기서 재의에 부쳐야 한다는 의미는 완전히 의결과정을 종료하는 것이 아니라 심사를 시작하기 위해 상정(上程)하는 행위, 즉 부의(附議)하는 것을 말함.
그런데 특별한 사유가 있는 경우 예외를 인정하고 있는데, “특별한 사유”가 구체적으로 무엇을 의미하는가에 대한 규정이 없으나, 지방의회가 회의를 하려는 의사를 가지고 있으나 법률적 또는 물리적으로 회의를 할 수 없는 상태를 의미 한다고 볼 수 있음. 구체적으로 보면, 의원의 사직이나 구속 등으로 의사정족수에 미달되어 의회가 성립되지 않거나, 천재지변 등으로 불가피하게 회의를 할 수 없는 경우를 의미한다고 할 수 있음.
그리고 지방의회가 재의 요구안건을 10일 이내에 재의에 부치라는 규정은 사무처리를 위한 훈시적인 규정으로 보아야 할 것이고, 지방의회에 제출된 안건은 회기 중에 의결되지 못한 이유로 폐기(廢棄)되지 않는다는 회기계속의 원칙을 적용할 때, 재의요구된 안건을 지방의회가 10일 이내에 재의에 부치지 못하더라도 폐기되지 않고 계속 계류(繫留)되어 있는 상태가 됨. 다만, 집행기관과 지방의회 간의 갈등관계 및 재의 요구된 안건의 불확정 상태를 조속히 해결하기 위해 가능한 빠른 시일 내 처리해 주어야 할 것임.질문 지방의회가 재의 요구된 안건에 대해 출석의원 2/3이상의 찬성으로 재확정 하였음. 단체장은 재의결(재확정)된 안건 내용에 법령 위반 문제가 있다고 하여 감독관청의 요구가 있는 경우 또 다시 재의요구를 할 수 있는가의 문제 답변 단체장이 재의 요구한 안건은 지방의회 본회의에서 출석의원 2/3이상의 찬성을 얻으면 전에 의결한 것과 같이 안건이 확정되게 됨. 그런데 단체장의 직권으로 재의 요구된 안건이 의회의결로 재확정 되는 경우 감독관청의 재의 요구가 있다고 하더라도 다시 재의를 요구 할 수 없다고 보아야 할 것임.
왜냐하면, 재의요구 안건에 대해 재심의, 의결과정을 통해 지방의회의 의사를 확인한 것이므로 다시 재의 요구하는 것은 무의미하고, 확정된 안건이 법에 위반되는 경우 대법원에 제소할 수 있는 제도적 장치가 있기 때문임. 따라서 단체장이 직권으로 재의 요구하여 의회에서 재확정 된 안건에 대해 감독관청은 재의 요구 지시를 해서는 아니 될 것임.12 지방의회에서『의견제시의 건』처리와 관련된 질의·답변 질문 질문 집행기관에서 “의견제시의 건”을 제출할 때에 일정한 형식 없이 제출하고 있는데, 일정한 안건 형식을 갖추어야 하는지와 지방의회에서 상정시 안건제명을 어떻게 작성하는 것이 바람직한가의 문제 답변 집행기관에서 지방의회의 의견을 듣는 것은 법령의 규정에 의거 일정한 행위를 하기 전 또는 절차로서 주민의 대표기관의 의견을 듣기 위한 것임. 이러한 사항의 예를 들면, 지방자치단체의 폐치. 분합이나 그 명칭 또는 구역을 변경할 때, 도시관리계획을 입안 또는 변경할 때, 중앙행정기관장으로부터 주민투표실시를 요청 받았을 때 등임.
그런데 지방의회의 의견을 듣기 위한 안건의 제출형식은 조례안이나 예산안, 동의안 등과 같이 일정한 형식이 있는 것은 아님. 따라서, 단체장이 공문을 제출하면서 첨부서류로 지방의회의 의견으로 청취할 사항과 법적규정 등을 명확하게 기재한 것으로 족할 것임. 당해 지방의회에서 관례적으로 일정한 형식을 갖추어 제출한다면 그에 따르면 될 것임.
그리고 지방의회가 의견을 제시하는 안건의 제명은 일정한 기준이나 규정이 없으므로 당해 안건을 가장 잘 표현하는 것이면 될 것임. 일반적으로 “○○○에 대한 의견제시”, “○○○에 대한의견제시의 건” 또는 “○○○에 대한 의견청취의 건”형식으로 제명을 붙이고 있음. 이 안건은 집행기관 입장에서 보면 지방의회의 의견을 청취하는 것이고, 지방의회 입장에서 보면 집행기관에 의견을 제시하는 것이 됨. 지방 의회가 의견을 제시하기 위해 회의하는 것을 감안한다면, “의견제시의 건”형식이 바람직 할 것임.질문 지방의회에서 집행기관이 제출한 “의견제시의 건”을 부결(否決)시킬 수 없는가, 부결 시켰다면 이를 어떻게 치유(治癒)할 수 있는가. 어떤 형태로 처리하는 것이 바람직한가의 문제 답변 “의견제시의 건”은 지방의회의 의견을 채택하여 집행기관에 통보하는 것임. 지방의회의 공식적인 의견, 즉 기관의사를 채택하기 위해서는 회의체에서 심사 절차를 거치고 의결로 결정해야 함. “의견제시의 건”은 안건 자체에 대해 가결 또는 부결시킨다는 개념이 아니라 의견을 채택하는 것임.
의견제시를 요청하는 사항에 문제가 있다면 당해 안건 자체를 부결시키는 것이 아니라 당해 사항에 대해 반대한다는 구체적인 의견을 채택(의결)하여 단체장에게 통보하는 것임. 지방의회는 의견제시를 요청 받은 것이지 집행기관의 계획이나 업무에 대해 가·부를 요청 받은 것이 아님.
만약, “의견제시의 건”에 대해 부결하는 의결을 하였다면, 이는 의결할 수 없는 형태의 의결을 한 것이므로 이를 다시 상정하여 부결한 의결 자체를 무효로 하고 의견을 채택하기 위한 의결과정을 거쳐야 할 것임. 그러므로 “의견제시의 건”의 의결형태는 “찬성 또는 반대하는 의견”이나 "찬성(반대)하는데 주의할 사항, 아니면 제3의 의견“ 등을 기재한 의견서를 채택하는 것이 될 것임.질문 지방의회에서 “의견제시의 건”을 처리 할 때에 일반안건과 그 처리과정이 같은가· 다르다면 어떻게 처리해야 하는가의 문제 답변 지방의회에서 처리하는 “의견제시의 건”은 조례안이나 예산안과 같은 일정한 형식을 갖추어 제출하는 안건은 아니지만, 지방의회에서 의견을 채택하기 위해서는 회의규칙에서 정하고 있는 심의절차를 거쳐야 함. 그러므로 상임위가 설치되어 있는 경우 의장접수-소관 상임위 회부. 심사. 의결 - 본회의에서 위원장심사보고. 심의. 의결 - 단체장에게 의견서이송(제시)의 절차를 거치는 것이 바람직함. 이때 위원장의 심사보고서에서 “의견제시의 건에 대한 가결 또는 부결, 수정가결”이 아니라 “의견서”가 게재되게 됨.
위원회나 본회의에서의 “의견서”를 채택하기 위해서는 의원이 동의(動議)로 채택할 의견을 발의하고 이에 대해 논의를 거쳐 표결절차를 거치게 될 것임. 만약, 이 안건에 대해 의원들이 아무런 의견을 동의로 발의하지 않으면 사회자인 위원장 또는 의장이 논의과정에서 있었던 의견을 종합하여 채택할 의견으로 제의(提議)하고, 이 제의된 의견을 논의하여 표결절차를 거치게 될 것임.
그리고 소관 상임위원회의 심사 과정에서 일반안건과 같이 전문위원의 검토보고가 필요한가에 대해서는 이론(異論)이 있을 수 있음. 그러나 전문위원으로서는 의견제시 요청을 받은 안건에 대한 법적 근거, 당해 지역에서의 필요성 및 타당성, 문제점 등에 대한 자료를 제공한다는 측면에서 검토보고를 하는 것이 바람직할 것임.질문 “의견제시의 건”에 대해 소관 상임위원회에서 “의견서”를 채택하여 본회의에서 심사보고를 하였음. 이 경우 본회의 심사과정에서 상임위에서 채택하여 보고한 “의견서”를 수정하여 의결 할 수 있는가의 문제 답변 지방의회의 기관의사를 결정하는 최종적인 회의체는 본회의이고, 본회의에서는 위원회의 안을 수정할 수 있으므로 상임위에서 채택한 “의견서”를 수정할 수 있음. 본회의에서 상임위의 심사보고를 듣고 상임위가 제시한 “의견서”에 이의가 있어 수정하고자 하는 의원은 수정동의를 발의하는 형식으로 재적의원 1/4이상의 동의를 받아 수정안을 발의 형식을 원용(援用)하여 무엇을 어떻게 변경(수정)하고자 하는 것인가를 구체적이고 명확하게 작성하면 될 것임. 질문 지방의회 폐회(閉會)중에 집행기관으로부터 “의견제시의 건”이 제출되었는데, 집행기관에서는 일정 촉박을 이유로 의견제시를 재촉하고 있음. 이 경우 의원들에게 서신을 통해 의견을 접수하고 이를 종합하여 의회의 의견으로 제시할 수 있는가의 문제 답변 집행기관에서 지방의회에 의견을 요청하는 것은 의결기관인 의회의 공식적인 의견을 의미함. 그런데 지방의회라는 기관이 공식적인 의견을 채택하기 위해서는 회의규칙의 규정에 따라 회의체(위원회/본회의)의 심의·의결과정을 거쳐야 법적 효력이 있음.
만약, 의견요청에 대한 의회 “의견서”를 회의과정이 없이 소속 의원의 의견을 서면으로 받거나 또는 간담회, 의원총회, 위원장과의 협의 등을 통해 작성하였다면, 이는 지방의원들의 개인적인 의견을 종합한 것이지 지방의회의 공식적인 의견 될 수 없음. 지방의회 의견을 효과적으로 정리하기 위해 사전에 간담회 등을 통해 의견수립 과정이 있었더라도 수렴된 내용을 가지고 위원회 - 본회의 또는 본회의에서 의결과정을 거쳐야 의회의 공식적인 의견으로 전환되게 됨.질문 집행기관에서 보건지소 이전에 대해 지방의회에 의견을 요청하였음. 이렇게 법적인 근거 규정이 없이 의견제시를 요청하는 경우 어떻게 대응해야 하는가의 문제 답변 우리나라 지방의회의 의결사항은 지방자치법 제35조 제1항에서 규정하고 있는 사항, 각종 법령에서 규정하고 있는 사항, 조례로서 의회의 의결을 얻도록 한 사항 등 제한적 열거주의를 택하고 있고, 지방의회의 의견을 듣는 것도 법령에 근거가 있어야 함.
그러므로 집행기관에서 법령에 근거가 없는 사항에 대해 의견제시를 요청하는 경우 이에 대해 지방의회는 의견을 제시할 의무는 없다고 봄. 지방의회는 보건지소 이전에 대한 의견을 제시하지 않거나, 또는 법적 근거가 없으므로 단체장의 공문을 반려할 수도 있을 것임. 단, 보건지소를 이전함에 따라 재산을 매입해야 할 경우 매입재산이 자치법상 의회의 의결대상인 중요재산이 된다면 이를 공유재산관리계획에 포함시켜 의결을 받으면 될 것임.
한편, 지방의회도 당해 지자체의 자치업무 처리에 한축을 담당하고 있고 집행기관의 업무처리에 의견을 줄 수 있다는 측면에서 보면 자진해서 의견을 요청한 사항에 대해 지방의회가 적극적으로 의견을 제시할 수도 있음. 다만, 법적 근거 없는 사항에 대해 의회가 의견을 제시하다 보면 자칫 주민간 또는 지역간에 이해관계가 첨해하게 대립하는 사항에 대해 의회의견이 집행기관의 업무처리에 방패로 활용될 우려가 있음을 고려해야 할 것임.질문 지방의회에서 “의견제시의 건”에 대해 채택한 “의견서”의 법적 효력과 의견서가 이의가 있을 경우 단체장은 재의요구가 가능한가의 문제 답변 “의견제시의 건”에 대해 지방의회가 제시하는 의견(의견서)은 말 그대로 집행기관이 업무를 처리하는데 참고하는 의견에 불과하여 집행기관을 기속(羈束)하는 것이 아님. 다만, 주민의 대표기관인 지방의회가 공식적인 의견을 제시하였으므로 사실적인 권위가 존재 할 수는 있겠지만, 이를 어느 정도 수용하느냐는 전적으로 집행기관에 달려 있음.
그런데 공식적인 회의 과정에서 “의견서”가 의결을 통해 채택되었으므로 법적인 기속력이 있지 않는냐 라고 반문(反問)을 할 수도 있음. 여기서 의결은 의회 자체의 기관의사를 결정하기 위한 하나의 절차과정이지 의견서에 기속력을 부여하기 위한 절차는 아님.
한편, 지방의회가 제시한 의견에 이의(異意)가 있거나, 또는 의견내용이 법령에 위배된다고 하여 단체장은 이를 재의 요구할 수 있는가, 의회의 의결에 대한 단체장의 재의요구는 지방의회의 의결이 단체장을 기속하는 경우에 해당되는 것이지 단지 의견제시에 불과한 사항은 재의요구 대상이 되지 않음. 왜냐하면, 지방의회의 의견에 이의가 있거나 문제가 있으면 단체장은 이를 받아드리지 않으면 되기 때문임.질문 집행기관에서 도시관리계획을 변경하면서 변경내용이 경미한 사항이라고 판단하여 지방의회의 의견을 청취하지 않고 처리하였음. 그런데 추후에 검토한 결과 지방의회의 의견을 청취해야 할 사항이였다면 이미 변경한 도시관리계획에 미치는 영향은 무엇이고, 이를 어떻게 처리해야 하는 가의 문제 답변 지방의회가 제시하는 의견이 법적인 기속력이 없다고 하더라도 법령에서 지방의회의 의견을 청취하도록 한 사항에 대해 의회의 의견청취 절차를 거치지 않으면 행정 절차상에 하자가 있는 것임. 이러한 행정절차 상에 하자를 이유로 이미 처리한 행정행위를 무효로 주장하거나 법원에 무효를 확인하는 소송의 대상이 될 수도 있을 것임.
만약, 사후에 지방의회의 의견청취 절차를 거치지 않은 것이 발견되는 경우에는 하자(瑕疵)를 치유하기 위해 사후라도 의견청취 절차를 거쳐야 할 것임. 이 경우 의회의 의견청취 절차 없이 이미 처리한 행정행위에 대한 법적인 효력은 다른 차원의 문제임.질문 집행기관에서 “의견제시의 건”을 제출하면서 언제까지 의견을 제시하여 줄 것을 요구하였음. 만약, 단체장이 공문에 기재한 기한까지 의견을 제시하지 못할 경우 계류(繫留)되어 있는 “의견제시의 건”은 어떤 상태에 놓이는가의 문제 답변 지방의회에서 단체장이 제출한 “의견제시의 건”을 처리하는데 근거 법령에서 그 처리기한이 정해지지 않았다면 처리기한이 정해 진 것이 아님(단, 주민투표법 제8조에는 단체장이 중앙행정기관장으로부터 주민투표 실시를 요구 받은 경우 단체장은 이를 공표하고 공표일로부터 30일 이내 지방의회의 의견을 듣도록 규정하고 있음).
그런데 단체장이 지방의회에 의견제시를 요청하면서 임의로 처리기한을 명시하였다면 업무협조 차원과 행정이 원만하게 처리될 수 있도록 가능한 이에 응해 줄 필요는 있을 것임. 그러나 단체장이 명시한 기한 내에 처리하지 못한다고 하더라도 이미 제출된 “의견제시의 건”은 지방의회에 여전히 계류(繫留)된 상태에 있다고 보아야 할 것임.
왜냐하면, 행정 절차의 하나로서 의견 청취절차가 법령에 규정되어 있는 이상 당해 절차를 취해야하는 것은 물론 실제 의견이 제시되어야 하기 때문임. 만약, 일정기한 내에 의견을 제시하지 않으면 의견이 없는 것으로 간주하기 위해서는 법령에 그 근거 규정이 있어야 할 것임. 그리고 지방의회가 회기 단위로 운영되고 소집행위 등의 사전 절차가 필요하다는 회의체의 특성상 의회의 고의 없이도 처리기한이 초과될 우려가 있음.11 의안의 수정안에 관련된 질의·답변(2) 질문 질문 위원회에서 의안에 대한 수정안(修正案)과 대안(代案)의 차이는 무엇이고, 법적 효력에 어떤 차이가 있는가의 문제 답변 의안에 대한 수정안은 심사중인 의안의 제안(提案) 취지에는 찬성하나 일부 내용을 변경하고자 할 때 발의하는 것임. 이에 반해 대안(代案)은 심사 중에 있는 의안의 제안취지와 내용을 변경할 필요가 있을 때 원안을 폐기하고 이에 대신하는 새로운 안을 발의하는 것이나, 실무적으로는 같은 제명의 의안에 2개 이상 안건이 발의되어 한 개로 통합하거나, 개정 조례안의 경우 개정 내용 외의 부분을 개정하고자 할 때 제출하는 사례가 많음.
위원회 심사단계에서 발의되는 대안은 수정안의 일종으로 볼 수 있으나, 대안을 의결할 때에는 일반적으로 원안(原案)을 본회의에 부의하지 않고(폐기하고) 새로운 위원회안으로 채택하는 것임. 이에 따라 본회의에서는 대안에 대한 심사보고를 하는 것이 아니라 새로운 안을 제안하고, 제안 이유와 주요골자를 설명하게 됨.
이에 반하여 수정안은 원안 중에 변경되지 않는 부분이 그대로 살아있고, 발의자도 변경되지 않으며 위원회의 심사보고서에 위원회 수정안을 포함시키고 이 수정안은 본회의단계에서 원안에 대한 심사결과를 보고하면서 제안되게 됨.
이와 관련하여 상임위원회가 없는 지방의회의 본회의에서 대안제도를 인정할 것인지가 의문인데, 일반적으로 상임위가 없는 지방의회의 회의규칙을 보면, “의안에 대한 대안은 위원회에서 그 원안을 심사하는 동안에 제출하여야 하며 의장은 이를 그 위원회에 회부 한다”로 규정하고 있어 본회의에서는 허용되지 않는 것으로 볼 수 있음.질문 위원회에서 추가경정예산안 심의 시에 내용을 수정하고자 하는 경우 추경안의 내용으로 제출되지 아니한 예산 내용까지 포함하여 대안을 발의 할 수 있는가의 문제 답변 위원회 심사 단계에서는 일반 의안의 수정안 발의는 물론 필요한 경우 대안(代案)을 발의 할 수 있도록 하여 의안에 포함되지 않은 부분까지 수정할 수 있음. 이러한 대안 발의가 가능한 의안은 원칙적으로 의원에게 발의권이 있는 의안에 한 한다고 볼 수 있음. 왜냐하면, 대안이 수정안의 일종이지만 원안을 폐기하고 이에 대신하는 새로운 안을 발의하는 것 이기 때문임.
그런데 예산안(추경안)의 편성 제출권은 단체장에게 부여된 고유 권한이라는 점을 감안 할 때, 위원회에서 추경안 심사시 수정범위는 단체장이 제출한 추경안 범위 내에서만 가능하다고 할 수 있을 것임. 만약, 추경안 내용에 없는 부분까지 포함시켜 대안을 발의 할 수 있다면, 법으로 인정하고 있는 단체장의 예산안 편성 제출권이 무의미해지는 문제가 있음. 그리고 추경안에 포함되지 않은 부분은 이미 지방의회의 의결을 거친 사항이므로 의결로 확정시킨 사항에 대해 의회가 대안을 발의하는 모순이 발생할 우려가 있음.
그러나 추경안의 일부 예산을 조정함에 따라 반드시 추경안 내용 외의 예산이 조정되어야 한다면 이는 허용이 되어야 할 것임. 왜냐하면, 한 부분의 예산만을 조정하고 이와 직접 관련된 예산을 조정하지 않는 다면 상호 모순이 발생하기 때문임.질문 본회의 심사과정에 있는 의안에 대해 위원회가 수정안을 제안 할 수 있는가의 문제 답변 위원회는 소관 의안을 심사하면서 수정하여 본회의에 수정안을 제안할 수 있는 권한이 있음. 그러나 본회의에서 심의 중인 의안에 대해 위원회 수정안을 발의 할 수가 없는데, 이는 본회의에서의 수정안 발의는 본회의라는 회의체의 구성원인 의원만 가능하기 때문임.
이러한 점 때문에 위원회에서 제안한 수정안에 대해서도 예외적인 규정. 즉 “위원회에서 심사 보고한 수정안은 찬성 없이 의제가 된다.”는 규정에 의해 본회의에 상정하게 되는 것임.질문 단체장이 제출한 의안에 대해 문제가 있어 변경하기 위해 단체장이 수정안을 제출하였는데 심사중인 소관 위원회에서 이에 대해 동의(同意)를 해주지 않았음. 추후에 이 의안이 본회의 심의 단계에 있을 경우 단체장은 동일내용의 수정안을 제출할 수 있는가· 제출이 가능 하다면 일사부재의원칙(一事不再議原則)에 어긋나는 것이 아닌가의 문제 답변 단체장은 자기가 지방의회에 제출한 의안을 변경하고자 할 때 공문으로 당해 의안에 대한 수정내용(수정안)을 제출할 수 있음. 그리고 이를 심사하고 있는 회의체(위원회 또는 본회의)에서 동의(同意)를 해 주면 이미 제출된 의안이 변경되어 새로운 원안이 만들어 지는 것임.
그런데 위원회 심사단계에서 단체장의 수정안이 거부되는 경우, 단체장은 이를 다시 본회의 심의단계에 다시 제출 할 수 있는가? 법적으로는 위원회와 본회의가 서로 다른 독립적인 역할과 권한을 가진 회의체이므로 단체장은 본회의에 다시 수정안 제출이 가능 하다고 볼 수 있음.
그리고 일사부재의원칙의 적용여부에 대해서 보면, 이 원칙을 적용하기 위해서는 동일 회의체이어야 하는데 사례의 경우에는 동일한 회의체가 아니므로 일사부재의원칙을 적용할 수 없다고 보아야 할 것임.질문 위원회에서 만장일치로 의결하여 제안한 의안에 대해 본회의 심의 중에 제안한 위원회 소속 의원이 수정안을 발의 할 수 있는가의 문제 답변 논리적으로 본다면, 위원회에서 만장일치로 의결하여 제안한 의안에 대해 당해 위원회에 소속된 의원들은 당해 의안에 대해 본회의 심의 단계에서 수정안 발의는 물론, 이의를 제기하지 말아야 할 것임.
그러나 지방의회의원은 의회 내에서 법적으로 2가지 신분을 가지게 되는데, 본회의 구성원으로서의 의원 신분과 위원회에 소속된 위원으로서의 신분을 가지고 있으며, 신분에 따른 각각의 권한과 역할을 독립적으로 수행하게 됨. 그러므로 당해 위원회에서 제안한 의안에 대해 문제가 있다고 판단하는 경우 본회의 구성원인 의원으로서 수정안 발의는 물론 반대 할 수가 있음. 오히려 이러한 경우에 본회의에서 수정안을 발의 할 수 없다고 한다면 오히려 문제가 있을 것임. 왜냐하면, 위원회에서 의안을 의결한 후에 사정변경으로 의안의 수정 필요성이 있을 수 있으며, 이를 가장 잘 말할 수 있는 의원은 당해 의안을 심사한 바가 있는 당해 위원회에서 소속된 의원이기 때문임.질문 위원회에서 심사 중인 의안에 대해 당해 위원회에 소속되지 아니한 의원이 의장에게 수정안을 발의한 경우 이를 심사중인 위원회에 회부할 수 있는가의 문제 답변 의안이 제출되면 의장은 이를 소관 위원회에 회부하게 되나, 사례와 같은 의원수정안이 발의되는 경우 이를 심사중인 위원회에 회부하는 규정이 없음. 다만, 대안(代案)이 발의되는 경우에는 심사하고 있는 위원회에 회부하도록 규정하고 있음.
의안심사의 경제적인 입장에서 보면 의안(원안)을 심사중인 위원회에 의원 수정안을 회부하여 함께 심사하도록 하는 것이 바람직할 것임. 그러나 대안과 같이 위원회에 회부할 수 있는 명백한 규정이 없는 이상 회부에서 이론(異論)이 있을 수가 있음. 다만, 생각 할 수 있는 하나의 안은, 의장은 원안(原案)을 심사하고 있는 위원회에서 참고하도록 의원 수정안을 통보(회부가 아님)하고 위원회에서는 이를 검토하여 의결 또는 수정하는데 반영되도록 하는 방법이 있을 것임.
이 경우에 의장이 통보한 의원수정안 내용이 위원회의 심사과정에 반영되거나 수정안에 포함되었다면 수정안 발의의원이 이를 철회하거나, 본회의에서 당해 수정안을 부결하게 될 것임. 그러나 만약, 의원수정안이 위원회의 심사과정에서 반영되지 않을 경우 본회의에서는 의원수정안에 대해 제안 설명과 심사를 거쳐 표결 절차를 거치게 될 것임.질문 본회의에서 특정 의안에 대한 수정안이 발의되었음. 원안과 수정안에 대한 의견이 팽팽하게 맞서자 어느 의원이 양자택일하자는 동의(動議)를 발의 하였고, 이 동의가 가결되어 양자 택일하는 표결을 실시하였는데 이러한 회의절차가 가능한가의 문제 답변 지방의회에서 의안을 심의 할 때 수정안이 발의되는 경우 원안과 수정안은 하나의 독립된 각각의 안건으로서 각각 표결 대상이 되는 것임. 그러므로 사례에서와 같이 원안과 수정안을 양자택일하는 표결을 하게 되면, 각 안건의 표결기회를 박탈하는 결과가 발생하고, 원안과 수정안 모두를 부결시킬 의도가 있는 의원에게는 어느 한 개의 안건을 선택하도록 강요하게 되는 문제가 발생하게 됨.
따라서, 원안과 수정안을 양자택일하자는 동의는 성립할 수가 없으며, 양자택일 방법으로 의결하는 회의절차는 문제가 있음. 독립된 안건은 각각의 표결대상이 되며 일괄의결이나 양자택일의 의결은 할 수가 없음.
다만, 일괄의결과 관련해서 예외적으로 안건제명이 동일하나 내용이 각기 다른 안건, 즉 행정사무감사를 실시한 위원회에서 보고한 감사 결과보고서와 같은 안건은 관례적으로 본 회의에서 일괄 상정 의결을 하기도 함.질문 단체장이 제출한 행정기구설치조례 일부 개정조례안(한시 기구인 주민자치과를 여유기구로 전환하고 명칭을 자치행정과로 변경하는 내용)에 대해 지방의회에서 수정의결(개정안 중 주민자치과를 폐지하고 여유기구로 가정복지과를 신설하는 수정)이 가능한가의 문제 답변 지방의원 또는 단체장이 제출한 조례안에 대해 지방의회에서는 수정의결이 가능함. 그런데 단체장이 제출한 행정기구조례 일부 개정조례안에 대해 지방의회에서 새로운 과를 신설 하는 수정의결을 대법원은 허용되지 않는다고 판시함(대법원 2005.8.19 선고 2005추48 판결).
대법원 판결요지를 보면, 지방자치법령은 단체장으로 하여금 자치단체의 대표자로서 당해지자체의 사무와 법령에 의하여 위임된 사무를 관리 집행하는데 필요한 행정기구를 설치할 고유권한과 이를 위한 조례안의 제안권을 가지고 있는 반면, 지방의회로 하여금 단체장의 행정기구의 설치권한을 견제하도록 하기 위하여 단체장이 조례안으로 제안한 행정기구의 축소, 통ㆍ폐합의 권한을 가지는 것으로 하고 있으므로 지방의회가 단체장이 조례안으로 제안한 행정사무기구를 종류 및 업무가 다른 행정기구로 전환하는 것은 단체장의 고유권한에 속하는 사항에 대해 사전에 적극적으로 개입하는 것으로 허용되지 않는 다는 것임.
이 판결은 행정기구조례의 수정범위를 정하는 중요한 판례인데, 이에 대해서는 논리적으로 이견(異見)이 있을 수 있으나, 일단 대법원의 판결이므로 수용할 수 밖에 없을 것임. 다만, 지방의회에서 행정기구관련 조례안에 대해 종류와 업무가 다른 행정기구의 전환이나 신설하는 수정안은 허용되지 않으나, 기구의 축소, 통·폐합을 위한 수정안은 가능하다고 할 것임.10 의안의 수정안에 과련된 질의·답변(1) 질문 질문 상임위원회의 조례안 심의 과정에서 이미 “수정동의”가 제출되었는데, 이 수정동의 내용에 이의(異意)가 있는 위원이 이에 대한 수정동의를 발의 하려고 하고 있음(수정동의에 대한 수정동의를 발의하겠다는 의미임). 수정동의에 대한 수정동의 발의가 가능한 가의 문제 답변 위원회에서 동의 발의는 위원 1인 이상 발의와 위원 1인 이상 찬성이 있으면 성립이 되기 때문에 통상적으로 일단 성립된 동의에 대한 수정동의를 인정하지 않는 것이 일반적인 원칙임.
왜냐하면, 동의가 일반 의안과 달리 구두로 하는 것을 원칙으로 하고 있어 통념상 발언에 대한 수정을 고려하지 않고 있으며, 동의에 대한 수정동의를 인정하다 보면 절차가 복잡하기 때문임. 그리고 수정동의에 대해 수정동의가 가능하다면 본회의의 경우 재적의원 1/3이상의 찬성이 요구되는 예산안 수정안을 일반 동의로 사실상 수정이 가능해지는 문제가 발생할 수 있음.
그러므로 문의 사례에서는 이미 나와 있는 수정동의를 변경하기 위한 수정동의를 발의 할 것이 아니라 원안(原案)을 변경하는 독립적인 수정동의(수정안)를 따로 발의하면 될 것임.
이에 대해 위원회에서는 2개의 수정동의를 심사하여 2개중 적정한 1개 수정안을 의결하고 다른 수정안은 폐기 하던가, 아니면 2개 수정안을 모두 부결시키고 원안대로 의결할 수 있을 것임.질문 본회의에서 질의 중에 있는 조례안에 대한 수정안이 제출되는 경우 어떤 절차를 거쳐 수정안을 심의하고, 수정안의 제안 설명을 반드시 청취해야 하는가, 청취해야 한다면 어느 시점에서 해야 하는가에 대한 문의 답변 의안에 대한 수정안의 제출 시한(時限)은 당해 의안에 대한 토론종결 선포시 까지이므로 의안 상정부터 토론종결 직전까지는 수정안을 얼마든지 발의할 수 있음. 의안을 심사중에 수정안이 제출되게 되면 우선 진행 중인 발언이 끝난 후 곧바로 의장(위원장)은 수정안이 발의되었음을 보고하면서 수정안에 대한 제안 설명을 듣고 계속하여 원안과 함께 심의를 진행하면 될 것임.
만약, 토론 중에 수정안이 제출된 경우라면 수정안에 대한 제안설명과 질의 · 답변을 거친 후 원안과 함께 토론을 하면 될 것임. 그러나 사실상 토론이 끝나고 토론종결 선포 전이라면 수정안에 대한 질의와 토론을 거쳐 원안과 함께 토론종결을 선포한 후 표결절차를 진행하면 될 것임.
그리고 수정안이 발의되면 그 취지를 설명하고 의문을 해소(解消)하는 절차는 필요하므로 당연히 제안설명 절차가 있어야 할 것임. 다만, 수정안의 내용이 간단한 경우 유인물로 대체(代替)할 수도 있을 것이며, 중요동의에 해당되지 않아 구두로 수정동의(수정안)를 발의하는 사항은 구두로 발의하면서 사실상 제안취지를 설명하게 되므로 이 경우에는 따로 제안설명을 청취하지 않아도 될 것임.질문 본회의에서의 예산안 수정안은 중요동의로서 재적의원의 1/3이상의 찬성을 얻어 제출해야 함. 그런데 의원이 의사진행 발언을 얻어 발언하면서 예산안에 대한 수정안을 구두로 발의하는 경우 이를 어떻게 처리해야 하는가의 문제 답변 위원회에서는 의안에 대한 수정동의를 포함하여 모든 동의가 발의자 1인과 찬성위원 1인 이상이 있으면 동의로서 성립함. 그런데 본회의 경우 일반동의(위원회와 같이 의원 1인 이상 발의와 의원 1인 이상 찬성 필요)와 중요동의(재적의원 1/5 - 1/3이상 찬성 필요)가 있는데, 중요동의는 수정내용을 명확하게 하고 찬성의원의 서명을 받아야 하므로 서면으로 제출하게 됨.
이러한 중요동의, 즉 예산안 수정안을 의사진행 발언을 얻은 후 구두로 발의하는 경우 의원 1/3이상이 찬성표시를 할 때 까지 찬성여부를 일일이 물어보고 그 동의를 성립시킬 것이 아니라 의장은 수정안을 서면으로 작성하여 찬성의원의 서명을 받아 제출하도록 해야 할 것임.질문 위원회의 의안심사 과정에서 수정동의(수정안)가 2개 이상 제출되는 경우 어떤 순서기준에 의해 수정동의를 처리할 것인가의 문제 답변 본회의 또는 위원회에서 의안을 심사할 때에 의안을 변경하기 위한 수정안(수정동의)이 2개 이상 발의되는 경우가 있음. 이런 경우를 대비하여 일반적으로 지방의회 회의규칙에 본회의에서의 수정안 처리순서가 정해져 있으나, 위원회의 경우에는 이러한 사례에 대비한 규정이 없음.
그러나 위원회는 지방의회 내에 있는 예비심사기관인 점을 감안할 때, 본회의의 수정안 처리순서를 준용하여 처리하는 것이 합리적이며, 이는 또한 위원회 회의 운영의 혼란을 방지할 수 있을 것임. 이러한 입법미비에서 발생하는 문제를 해결하기 위해서는 회의규칙 개정 시에 별도규정을 두던가, 아니면 국회와 같이 위원회에 관하여 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 본회의에 관한 규정을 준용하도록 보완해야 할 것임.
참고로 국회의 경우 국회법(제71조)에서 위원회에 관하여 별도로 정한 규정 외에는 본회의에 관한 규정을 준용하도록 하고 있음.질문 위원회에서 개정 조례안을 심사할 때 내용에 문제가 있다거나 이를 변경하고자 하는 경우 위원은 수정동의(수정안)을 발의하는데, 이때 개정안에 포함되지 않은 조문까지도 수정안에 포함시킬 수 있는 가의 문제(위원회에서의 수정안 발의 범위문제) 답변 의원이 의안(원안)을 심사하는 과정에서 내용을 일부 변경하고자 할 때 수정안을 발의함.
그런데 개정 조례안으로 제출된 부분 외의 조문까지 포함하여 수정안을 발의할 수 있다면 원안의 개정취지가 벗어날 수 있으며 수정범위에 따라서는 사실상 새로운 개정 조례안을 발의하는 효과가 발생하게 될 우려가 있음.
그러므로 개정 조례안에 대한 수정안은 심사하고 있는 개정 조례안(원안)의 범위 내에서 이루어져야 할 것임. 개정 조례안에 포함되지 않은 조문까지도 수정하고자 할 때에는 대안(代案)을 발의하여 처리하는 것이 바람직할 것임. 물론, 개정 조례안이 아니라 새로운 제정조례안인 경우에는 원안의 범위가 없기 때문에 수정범위의 한계가 없게 됨.질문 위원회에서 수정안을 의결하여 본회의에서 심사보고 된 의안에 대해 의원이 수정안을 발의하고자 하는 경우 어떤 안을 원안(原案)으로 보고 수정안을 작성해야 하는 가의 문제 답변 이 문제는 위원회에서 의결하여 심사보고한 수정안의 성격을 어떻게 규정하느냐에 따라 답변이 다르게 됨. 여기에는 두 가지 견해가 있는데, 먼저 위원회는 의안의 부결권, 즉 폐기권을 가지고 있으므로 위원회가 수정안을 의결할 때 이미 원안은 폐기된 것으로 보아야하고, 본회의에서는 위원회의 수정안이 새로운 원안이 된다는 것임. 이 경우 본회의에서 수정안을 발의할 때에는 위원회 수정안을 원안으로 보고 이를 기준으로 수정안을 작성하게 되는 것임.
그러나 다른 견해는 위원회의 수정안은 본회의에서 하나의 수정안이라는 것임. 왜냐하면, 회의규칙에 “위원회에서 심사 보고한 수정안은 찬성 없이 의제가 된다”는 규정이 있고, 본회의에서 수정안을 표결할 때에 “의원의 수정안은 위원회의 수정안보다 먼저 표결한다”, “수정안이 전부 부결된 때에는 원안을 표결한다”는 규정을 감안할 때, 본회의에는 위원회의 수정안과 당초 원안이 동시에 존재한다는 것임.
이 경우 의원 수정안은 위원회의 수정안을 기준으로 작성하는 것이 아니라 당초 위원회의 심사 대상이 되었던 조례안을 원안으로 보고 작성하게 될 것임.
이러한 두 가지 견해는 모두 나름대로 설명력을 가지고 있음. 그런데 위원회에서 수정안을 채택할 때 위원 수정동의를 기반으로 하고, 더구나 회의규칙에서 위원회 수정안의 존재를 인정하면서 표결순서를 정하고 있으며, 수정안(의원 발의 및 위원회 수정안)이 모두 부결되는 경우 원안을 의결하도록 정한 규정 등을 감안할 때 후자의 입장이 바람직하다고 할 수 있음. 이러한 입장에서는 본회의에서 의원 수정안의 작성 기준은 위원회 수정안이 아니라 당초 원안이 기준이 된다고 할 수 있음. 이러한 문제를 명확하게 하기 위해서는 회의규칙 개정 시에 구체적으로 관련 규정을 개정할 필요가 있음.9 의사일정과 관련된 질의·답변 질문 질문 운영위가 있는 지방의회에서 의장이 의사일정(안)을 운영위원회와 협의할 때 어느 정도 구체적인 안(案)으로 작성하여 협의해야 하는가의 문제 답변 지방의회에서 의사일정은 의장이 초안을 작성하여 이를 운영위원회와 협의로 결정하게 됨. 그런데 일반적으로 의사일정은 일일단위로 작성하는 것이 아니라 회기 전체기간 단위로 작성 · 협의하고, 이를 바탕으로 본회의 매일(每日)의 의사일정은 의장이 작성하게 됨. 물론, 위원회 의사일정은 위원장이 간사와 협의하여 작성함.
의장이 회기(會期) “전체 의사일정(안)”을 작성하는데 있어서 어떤 기준이나 어느 정도 구체적으로 작성해야 하는가에 대한 규정은 없음. 그러므로 의장은 당해 지방의회의 관례(선례)에 따라 작성하게 되는데, 전체 의사일정(안)을 어느 정도 구체적으로 작성하느냐에 따라 추후에 “당일 의사일정”의 변경 절차 필요여부가 결정되게 됨. 왜냐하면, 운영위와의 협의로 결정하는 전체 의사일정에 처리가 예상되는 모든 안건을 일일이 작성하는 경우 의장이 “당일 의사일정” 작성 시 재량(載量)의 여지가 없어 안건 하나 추가, 즉 경미한 사항을 변경하려고 해도 모두 의사일정 변경절차를 거쳐야하기 때문임.
그러므로 의장은 “전체 의사일정(안)”을 회기 동안의 회의 상황에 적절하게 대응할 수 있도록 작성하는 것이 바람직함. 예를 들어. 먼저 본회의와 상임위(특위)의 활동기간을 정한 다음, 본회의 특정일 “당일 의사일정”은 처리가 예상되는 주요한 안건의 제목과 순서를 기재한 후 마지막에 “기타 안건처리”로 기재하는 것이 바람직함. 이와 같이 작성해야 의장은 “당일 의사일정” 작성 시에 어느 정도 재량을 가질 수 있음.질문 의장이 운영위에 의사일정을 협의하기 위해 “안”을 작성할 때에는 당해 회기(會期)를 몇일로 할 것인지가 결정되어야 함. 그런데 회기는 본회의 의결로 결정되는 것인 데도 의장이 잠정적으로 회기를 정하고 의사일정을 작성, 협의 할 수 있는 가의 문제 답변 의장이 작성하는 “전체 의사일정(안)”은 회기결정이 전제가 되어야 하므로 원칙적으로 1차 본회의에서 먼저 당해 회기가 결정된 후에 “전체 의사일정(안)”을 작성하고 운영위원회에 협의를 요청해야 함. 이를 위해서는 1차 본회의 개의-회기결정-본회의 정회 - 의장의 전체 의사일정(안) 작성 및 운영위 협의 요청-운영위 개회 및 의사일정(안) 협의 - 운영위 산회 - 전체 의사일정 회의장 배부- 본회의 속개- 당일 의사일정에 따른 안건심의 등의 절차를 거치게 됨. 물론, 당일 본회의에서는 회기결정만 할 수도 있음.
그런데 이 경우 회기 첫날에 본회의 정회 및 속개. 운영위의 개회 및 산회 등 절차가 복잡하게 되고 회기 첫날 본회의에 들어가기 전까지 당해 회기 동안의 의사일정이 나올 수 없게 됨. 그러므로 의장은 부의장이나 상임위원장들의 의견을 참고하여 잠정적으로 회기를 정하고 이에 맞추어 “전체 의사일정(안)”을 작성하여 운영위에 협의를 요청하는 것임.
다만, 의장이 사전에 회기를 예상하고 운영위와 협의로 “전체 의사일정”을 결정하였으나, 본회의에서 회기가 상이하게 결정된다면 “전체 의사일정”을 다시 작성하여 운영위와 재협의를 거쳐야 할 것임.질문 의장이 운영위원회와 협의를 거쳐 확정한 회기동안의 “전체 의사일정”을 의원에게 배부하였음. 이에 대해 이의(異意)가 있다고 의원이 “전체 의사일정” 변경을 위해 동의 발의가 가능한 가의 문제 답변 일반적으로 지방의회의 의사일정은 “당일(매일) 의사일정”과 “전체 의사일정”으로 구분하여 운영하고 있음. 그러나 회의규칙에는 “의사일정”으로만 규정되어 있는데 이는 매일(每日)의 의사일정, 즉“당일 의사일정”을 의미함. 따라서, 원칙적으로 보면, 의장은 본회의가 있는 매일 의사일정(안)을 작성하여 운영위와 협의를 하고, 의사일정의 변경 대상도 “당일 의사일정”이 되는 것임. 그런데 매일 당일 의사일정을 운영위와 협의하게 되면 절차가 번거롭기 때문에 관례적으로 “전체 의사일정”을 한꺼번에 협의하고, 협의된 범위 내에서 의장은 매일 “당일 의사일정”을 작성하는 것임. 다시 말해, 운영위에서는 협의된 범위 내에서 “당일 의사일정” 작성을 의장에게 위임해 주었다고 할 수 있음.
그러므로 “전체 의사일정”에 이의가 있는 의원은 “의사일정 변경동의”를 발의할 것이 아니라 의사진행 발언을 얻어 “전체 의사일정”을 변경해 줄 것을 요구해야 할 것임. 만약, 이러한 요구가 받아들여지지 않으면 당해 의원은 변경이 필요한 날 당일에 “의사일정 변경동의”를 발의 하던가 또는 의장의 본회의 휴회제의에 반대표시를 하면 되는 것임. 예를 들어, 본회의 기간을 하루 더 연장하기를 희망하는 의원은 의장의 본회의 “휴회결의” 제의에 반대표시하면 표결에 의해 휴회 여부가 결정될 것임. 만약, 반대를 표시하는 의원이 많다면 본회의 휴회제의가 부결되고 이때에는 본회의가 휴회되지 못하게 됨으로서 결국 “전체 의사일정”을 한꺼번에 협의하고, 협의된 범위 내에서 의장은 매일 “당일 의사일정”을 작성하는 것임. 다시 말해, 운영위에서는 협의된 범위 내에서 “당일 의사일정” 작성을 의장에게 위임해 주었다고 할 수 있음.
그러므로 “전체 의사일정”에 이의가 있는 의원은 “의사일정 변경동의”를 발의할 것이 아니라 의사진행 발언을 얻어 “전체 의사일정”을 변경해 줄 것을 요구해야 할 것임. 만약, 이러한 요구가 받아들여지지 않으면 당해 의원은 변경이 필요한 날 당일에 “의사일정 변경동의”를 발의하던가 또는 의장의 본회의 휴회제의에 반대표시를 하면 되는 것임. 예를 들어, 본회의 기간을 하루 더 연장하기를 희망하는 의원은 의장의 본회의 “휴회결의” 제의에 반대표시하면 표결에 의해 휴회 여부가 결정될 것임. 만약, 반대를 표시하는 의원이 많다면 본회의 휴회제의가 부결되고 이때에는 본회의가 휴회되지 못하게 됨으로서 결국 “전체 의사일정”을 변경하는 효과를 얻을 수 있을 것임.질문 특정일의 “당일 의사일정”에 기재되어 있는 안건은 반드시 당일 회의에 상정하여 심의를 완료해야 하는 가의 문제 답변 “당일 의사일정”은 특정일의 회의에서 상정 · 처리할 안건 제명과 순서를 정한 예정표임. 이는 변경대상이 될 뿐만 아니라 기재된 안건 모두 반드시 당일 회의에 상정하거나 심의를 완료해야 하는 것은 아님. 당일 회의 상황에 따라 의사일정에 있는 안건 일부를 상정조차 못하거나, 상정은 하였으나 심사를 완료하지 못하고 계류 상태로 남겨 놓을 수도 있음. 이런 경우 때문에 지방의회 회의규칙에서는 의사일정의 미료(未了)안건에 대해 다시 그 일정을 정하도록 규정하고 있음. 질문 의장이 운영위와 협의로 확정한 “전체 의사일정”을 변경할 필요가 있는 경우 운영위와 다시 협의를 해야하는 가의 문제 답변 일단 운영위와 협의로 확정한 “전체 의사일정”을 변경할 경우 재협의 하는 것이 원칙임. 그러나 “전체 의사일정” 중에 개의시간 변경, 특정일의 안건추가(기존의 의사일정에 처리할 안건이 명확하게 기재되어 있는 경우), 본회의 또는 위원회 회의기간의 하루 정도 증 · 감하는 경우 등 경미한 사항은 의장이 운영위원장과 구두 협의 후 변경이 가능할 것임.
이 경우에 의장은 전체 의사일정이 변경된 사실을 본회의에서 보고하는 형식으로 설명을 해야 할 것임. 다만, “경미한 사항”의 범위가 어느 정도인가에 대해서는 당해 지방의회의 선례(관례)에 따라 결정될 수밖에 없을 것임. 이와 같은 의장의 의사일정 변경에 이의가 있는 경우에는 다시 “전체 의사일정(안)”을 작성하여 운영위에 재협의를 요청해야 할 것임.질문 “전체 의사일정”에는 본회의를 개의하는 일(日)이 정해져 있음. 그런데 당일에 처리할 안건이 없는데도 본회의를 개의할 수 있는 가의 문제 답변 일반적으로 본회의 또는 위원회 개회는 주로 안건을 상정 · 심사하기 위한 것이므로 상정할 안건이 없으면 본회의를 개의하지 않고 휴회결의를 해야 할 것임. 그러나 휴회결의를 하지 못하면 상정할 안건이 없더라도 회의를 개의해야 함.
이 경우 본회의에서는 안건을 상정하여 심사하는 회의가 아니라 의원들의 의사진행 발언이나 5분 자유발언, 의장의 보고나 설명 등 발언만 계속되거나, 또는 본회의 중에 의원이 동의를 발의하게 되면 이를 심의하게 될 것임.질문 지방의회 회의규칙에는 의사일정 변경 사유에 “안건의 순서변경, 다른 안건의 추가”만을 규정하고 있는데, “안건의 삭제”도 의사일정 변경 범위에 해당하는 가의 문제 답변 일반적으로 지방의회의 회의규칙에는 의사일정의 변경사유를 “안건의 순서 변경과 다른 안건의 추가”에 한정하고 있음. 이렇게 “의사 일정의 삭제”에 대해 규정이 없으므로 변경대상이 아니며 “당일 의사일정”에 게재된 안건은 반듯이 상정해야 한다는 의견이 있음. 그러나 의사일정에 게재된 안건 중에 심사가 필요 없거나 철회, 또는 다음번 회의로 연기하고자 할 때에는 “당일 의사일정”에 게재되어 있는 특정 안건을 보류 또는 삭제할 필요가 있음. 따라서, 의사일정 변경제도가 있는 이상 안건의 삭제를 변경범위에 포함시켜야 할 것임.
더구나 위원회의 심사가 종료될 것이 예상되어 본회의 의사일정에 게재하였으나, 그 심사가 종료되지 못하는 경우에 그 안건을 당일 의사일정에서 삭제할 필요가 있음. 그러므로 의사일정의 변경범위에 안건의 삭제도 포함된다고 할 수 있음. 이를 명확히 하려면 회의규칙의 의사일정 변경관련 규정을 개정하여야 할 것임.8 의안의 회부·심사와 관련된 질의·답변(3) 질문 질문 단체장이 제출한 조례안이 상임위원회에서 심사 중에 있는데, 단체장이 이에 대한 수정안을 발의한다는 것임. 이 수정안을 어떻게 처리해야 하는가의 문제 답변 단체장은 본인이 제출한 의안이 지방 의회에서 심사 중인 경우에 수정안을 제출할 수가 있음. 그런데 단체장이 수정을 요구하였다고 모두 수용하는 것이 아니라 당해 의안을 심사하고 있는 위원회 또는 본회의의 동의(同意)가 있어야 함.
조례안이 상임위에 계류 중인 경우, 단체장의 수정안이 제출되면 의장은 수정대상 원안을 심사하고 있는 위원회에 회부를 하고, 당해 위원회에서는 단체장의 수정내용을 인정할 것인가의 여부에 대해 논의 · 결정하게 됨. 이를 구체적으로 보면, 의사일정으로 “ ○○○○조례안에 대한 수정안동의의 건”형식으로 상정하여 의결과정을 거쳐야 함.
만약, 상임위에서 단체장의 수정안이 받아들여지면 이미 제출된 조례안과 수정안이 합쳐져서 새로운 원안이 되는 것임. 그러나 단체장의 수정안이 위원회에서 동의(同意)를 받지 못하면, 당해 조례안은 수정되지 않음.질문 위원회에서 단체장이 제출한 의안이 부결되었음. 바로 다음날 당해 의안에 대해 단체장은 철회를 요구할 수 있는가, 가능하다면 구체적으로 어느 회의체(위원회 또는 본회의)에서, 어떤 절차를 거쳐야 하는가의 문제 답변 위원회에서 부결(본회의에 부의하지 아니하기로 의결)된 의안은 본회의에 상정하지 아니함. 그러나 당해 의안이 위원회에서 부결되었음을 본회의에 보고된 날로부터 7일(본회의 휴 · 폐회기간 제외)이내에 의장 또는 재적의원 1/3이상의 요구가 있으면 당해 의안은 본회의에 부의하게 됨.
이러한 본회의 부의제도 때문에 위원회에서 부결된 의안이라도 위에서 설명한 일정기간까지는 폐기되지 않고 지방의회에 계류되어 있는 상태가 됨. 그러므로 단체장은 본인이 제출한 의안이 지방의회에 계류되어 있으면 의안의 철회를 요구할 수 있고, 의회에서는 이를 심사하여 철회해 줄 수 있음.
그런데 단체장의 의안철회 요구에 대한 가부는 당해 의안을 심사하고 있는 위원회 또는 본회의의 동의(同意)를 받아야 하는데 문의사례는 어느 회의체에서 동의를 받아야 할지가 문제임. 의안이 위원회에서 부결되고 본회의에 보고된 상태이므로 위원회 소관범위를 떠났다고 할 수 있음. 그렇다고 본회의에는 아직 부의할 수 있는 부의 요구행위가 없기 때문에 본회의 소관도 아니라고 할 수 있을 것임.
이런 경우에는 의장이 판단을 하여 철회여부를 결정할 수 밖에 없을 것임. 왜냐하면, 철회요구대상 의안은 위원회에서 부결된 상태이므로 일정 법정기간이 경과하면 자동적으로 폐기가 될 뿐만 아니라 의장은 당해 의안을 본회의에 부의요구 할 수 있는 권한이 있기 때문임.
만약, 의원으로부터 본회의 부의요구가 있다면 의장은 당해 의안을 본회의에 상정하면서 단체장의 철회요구를 논의하여 결정해야 할 것임.질문 위원회에서는 조례안에 대해 “대안”을 제안할 수도 있고, 심사 중인 조례안을 폐기하고 “새로운 조례안”의 제안이 가능함. 그런데 어떤 경우에 “대안” 또는 “새로운 조례안”의 형태로 제안하는가, 양자간에 차이점은 무엇인가의 문제 답변 대안(代案)이란 위원회에서 심의 중인 의안의 내용을 전면적으로 변경하거나 또는 체계를 달리하고자 하는 경우 심의 중인 의안을 폐기하고 이를 대신하는 새로운 안(案)을 제출하는 것을 의미함. 그러므로 대안은 수정안과 새로운 안의 성격을 동시에 가지고 있고, 위원회의 회의에서만 인정되는 제도임.
일반적으로 위원회에서 대안을 채택하는 경우에는 1개의 의안을 2개 이상으로 분할하거나 유사한 2개 이상의 의안을 한개 의안으로 만드는 경우임. 그 외에 의안을 수정하기에는 내용이나 체계를 대폭적으로 변경할 필요가 있는 경우 대안을 채택하기도 함. 그런데 위원회는 조례안 제안권이 있으므로 심의 중인 조례안을 폐기(본회의에 부의하지 아니함)하거나, 또는 그대로 두고 이에 대한 새로운 “조례안”을 제안할 수도 있음.
위원회에서 심사 중인 조례안에 대해 “대안 또는 새로운 조례안”의 제안은 일정한 기준이 있는 것이 아님. 이는 심사하고 있는 위원회에서 위원들이 어떤 형식을 원하는냐에 따라 다르게 됨.질문 청원을 심사한 결과 그 내용이 타당하여 의결(채택)하려고 하는데, 당해 청원이 해결되기 위해서는 당해 지자체의 기존 조례가 개정되어야 함. 이런 경우 청원의 의견서에 개정이 필요한 조례의 개정안 내용을 포함시켜 의결을 하면 당해 조례가 개정되는가의 문제 답변 청원을 지방의회에서 처리한다는 것은 당해 청원에 대한 의견서를 채택(의결)하는 과정임. 이 의견서는 청원내용을 단체장이 처리하는 것이 타당하다고 하여 일정한 조치를 취해 줄 것을 요구하는 것임. 그러나 청원을 지방의회에서 해결할 수 있다면 의견서를 채택할 것이 아니라 청원처리를 위한 직접적인 조치를 취하게 됨. 예컨대, 조례안의 제 · 개정이나 행정사무감사 및 조사, 안건심의시 참고 등이 될 것임.
그런데 청원의 내용을 해결하는데 조례개정이 필요하다고 하여 청원처리 의견서에 개정 조례안을 포함시켜 의결을 하더라도 당해 조례의 개정 효력이 발생하지 아니함. 왜냐하면, 청원에 대한 의견서는 요구사항에 불과하며, 조례안을 개정하려면 발의 · 제출권자가 정해져 있으며, 이를 의결하는데 독립적인 절차가 필요하기 때문임.
청원을 해결하기 위해 당해 지자체의 조례가 개정되어야 한다면, 위원회에서는 개정 조례안을 제안하면서 당해 청원을 본회의에 부의하지 아니하기로 의결하면 될 것임. 만약, 당해 청원이 본회의에서 심의 중이라면 의원들이 개정 조례안을 발의하기로 하고 당해 청원을 폐기하게 될 것임.질문 예산안, 조례안 등 주요 의안에 대해 상임위원회 심사 전에 집행기관의 공무원으로부터 사전설명회를 청취할 수 있도록 규정화 할 수 있는가의 문제 답변 의안이 상임위원회에 회부되면 의원은 관련된 자료를 요구하거나 또는 담당 공무원에게 의문사항을 문의할 수 있음. 그리고 위원회 심사 시에는 집행기관으로부터 제안 설명을 듣고 충분히 질의할 수 있는 절차가 있음.
이런 제도적 장치가 있는데도 주요 의안에 대해서는 상정을 한 후에 시작되는 것이므로 상전 전에 따로 설명회를 갖도록 규정하는 것은 이중적인 설명을 요구하게 되는 문제가 있음. 또한 의안의 심사는 일단 상정을 한 후에 시작되는 것이므로 상정 전에 하는 사전 설명회는 비공식화 될 우려가 있음.
다만, 의안에 대해 주민간 또는 지역간에 첨예(尖銳)하게 대립되어 있어 담당 공무원으로부터 사전에 구체적인 설명과 심도 있는 논의가 필요하다면, 집행기관 공무원과의 간담회 등을 통해 해결할 수가 있을 것임.질문 집행기관에서 지방의회에 “보고”하는 경우가 있는데, 보고형태가 “서면보고”인가 또는 “구두보고”인가, 보고 후에 질의 · 답변이 가능한가, 보고내용을 수정할 수 있는가의 문제 답변 집행기관에서는 지방의회에 중기지방재정계획, 행정사무감사 또는 조사 결과에 대한 처리결과의 보고 등 보고하는 사항이 있음. 이 경우 어떤 형식(구두보고 또는 서면보고)으로 보고할 것인지가 의문임.
보고의 방법이 구체적으로 규정되어 있지 않은 이상 어떤 형식을 채택할 것인가는 의회가 결정하게 될 것이나 원칙적으로 구두보고가 바람직하나, 경우에 따라서는 서류보고도 할 수 있을 것임. 물론, 이러한 보고방법의 결정은 의장이 위원장이나 또는 전체 의원의 의견을 수렴을 해야 할 것이며, 이에 대해 의원들이 이의를 제기한다면 회의장에서 논의 후 결정해야 할 것임. 일정한 사항에 대해 지방의회에 “보고”하도록 하는 입법취지는 의원들의 의견을 수렴하기위한 것임.
그런데 “보고”는 단순히 보고로서 끝나는 것이 아니라 하나의 안건이므로 의문사항을 얼마든지 질의할 수 있고 문제점을 지적할 수 있음.
그러나 “보고”는 의결의 대상이 아님. “보고”를 지방의회의 의결대상으로 하려면, 법령이나 조례에서 “보고”가 아니라 “의결 또는 동의, 승인”을 받도록 규정해야 함. 다만, 지방의회에서는 질의과정에서 집행기관의 보고내용의 보완이나 수정을 요구할 수는 있으나, 수정 여부는 보고서의 작성 권한을 가지고 있는 집행기관의 결정에 달려있다고 할 것임.7 의안의 회부·심사와 관련된 질의·답변(2) 질문 질문 상임위원회가 설치되어 있는 지방의회에서 “의장불신임의 건”이 제출되었음. 이 안건을 의회운영위원회에 회부하여 심사를 거쳐 본회의에서 처리해야 하는가. 아니면 본회의에서 직접 처리해야 하는가의 문제 답변 우선 “의장불신임의 건”이 어떤 종류의 안건인가를 분석할 필요가 있음. 지방의회에서 안건의 종류는 크게 조례안 등 의안, 동의(動議), 청원, 보고, 질문, 선거 등으로 구분할 수 있음. 그런데 지방의회에서 안건 발의는 당해 지방의회의 의원과 위원회, 단체장(교육감)인데(청원은 주민이 제출하고 지방의원 1인이상 소개), 지방의회의 위원회와 단체장(교육감)은 의안만 제출할 수가 있고, 동의(動議)는 당해 회의체의 구성원인 의원만이 발의할 수 있음.
의안 심사는 회의규칙에 따라 상임위가 있는 경우 소관 위원회의 심사를 거쳐 본회의에서 최종 심의하는 단계를 거치게 됨. 그러나 동의는 당해 동의가 발의된 회의체에서 처리하는 것이 원칙으로서 위원회에서 나온 동의는 위원회에서, 본회의에서 나온 동의는 본회의에서 처리하게 되는데, “의장불신임의 건”은 지방자치법 제49조에 의거 재적의원 1/4이상이 발의하는 동의이며, 이는 본회의에서 발의되는 것임.
그러므로 “의장불신임의 건”은 의회운영위원회의 심사를 거치지 아니하고 바로 본회의에 상정·처리하는 것이 원칙리라 할 수 있음. 더구나 의장은 본회의에서 선출되므로 “의장불신임의 건”도 선출한 회의체에서 직접 처리하는 것이 합리적이며, 또한 이 안건의 경우 조속한 시일 내 처리하여 의회조직의 안정성을 찾을 필요성이 있기 때문임.
이러한 점을 감안할 때 “의장불신임의 건”은 바로 본회의에서 처리하는 것이 합리적임. 다만, 일부 지방의회에서는 “의장불신임의 건”이 의회 운영과 관련된 안건이라고 하여 의회운영위원회의 심사를 거친 사례가 있음. 이러한 경우 다음번에 “의장불신임의 건”이 발의되는 경우 바로 본회의에서 처리하기가 어려울 것임. 이런 지방 의회에서는 선례대로 회의를 진행하기 위해 회의규칙을 개정하여 “의장단불신임의 건”을 의회 운영위원회의 심사를 거치도록 뒷받침 해주는 것도 바람직함.질문 상임위원회에서 제안한 의안(조례안)이 본회의에 계류되어 있는데, 의안내용에 문제가 있다고 하여 위원장이 단독으로 당해 의안의 철회를 요구할 수 있는가의 문제 답변 위원회에서 의안을 제안할 때에는 당해 위원회의 의결을 거치는데, 이 경우 의안제안은 위원장 개인의 의사(意思)가 아니라 위원회 전체의 의사임.
이와 같은 논리를 적용하면, 일단 제안된 위원회 의안을 철회하기 위해서는 위원회의 의결을 거쳐 결정해야 할 것임. 물론, 위원회의 의결을 거치더라도 위원장 명의의 공문으로 철회를 요구하는데, 이 경우 위원장은 위원회의 대표로서 위원회의 의결사항을 처리하는 위치에 있는 것에 불과함.질문 단체장이 제출한 조례안이 위원회의 심사를 거쳐 본회의에서 의결되었음. 그런데 의결된 조례규정 중에 문제가 있음이 발견되었고 이를 치유(治癒)하기 위해 본회의에서 번안동의를 활용하려고 하는데 가능한 가의 문제 답변 번안동의는 이미 의결(가결)된 의안의 내용에 문제가 있는 경우, 이를 다시 심의하여 문제점을 시정하기 위한 것임. 이러한 번안동의가 위원회에서는 일반적인 동의발의로(발의의원과 1인 이상의 의원찬성)가능하며, 본회의에서는 의안 발의 시에 찬성한 의원의 2/3이상의 동의(同意)를 얻어 제출해야 함. 그렇다면 의원이 발의하지 않고 단체장이 제출한 의안에 대해서는 본회의에서 번안동의를 할 수 없는가의 여부가 문제임.
이에 대해서는 “번안동의를 발의할 수 없다는 견해”와 아무런 규정이 없으므로 일반 동의와 같이 발의의원과 1인 이상 찬성하는 의원이 있으면 된다는 견해“가 있음. 그런데 후자의 입장대로라면 의원이 발의한 의안과 단체장이 제출한 의안 간에 번안동의 발의에 불평등한 결과가 발생하는 문제가 있으며, 단체장이 제출한 의안에 문제가 있는 경우에는 재의요구로 하자(瑕疵)를 치유할 수 있는 기회가 있다는 점을 감안할 때 전자의 해석이 다수설임.
따라서, 현재 지방의회의 회의규칙 상으로는 단체장이 제출한 의안에 대해 본회의에서 번안동의를 발의 할 수 없다고 보아야 할 것임. 이러한 문제가 해결되기 위해서는 회의규칙을 개정하여 본회의에서 단체장이 제출한 의안에 대한 번안동의가 가능하도록 규정해야 할 것임. 국회에서도 이러한 문제 때문에 국회법을 개정한 바가 있음(국회의 경우, 국회법 제91조제1항에서 본회의에서는 정부 또는 위원회가 제출한 의안에 대한 번안 동의를 소관 위원회의 의결로 가능하도록 규정함).질문 중앙정부의 정책결정이 당해 지방자치 단체에 불이익이 예상된다며 의장단 및 모든 의원이 서명을 한 후 성명서를 낭독하고 이를 관계부처에 전달하기로 하였음. 이 경우 동 성명서를 당해 지방의회의 의사로 보고 지방의회 명의의 공문으로 관계부처에 발송할 수 있는가의 문제 답변 지방의회의 기관의사가 되기 위해서는 자격이 있는 의원이 안건을 발의하고 위원회-본회의 도는 본회의(상임위가 없는 의회)에서 심의 · 의결절차를 거쳐야 함. 이러한 정식적인 절차를 거쳐야 의원들의 의사(意思)가 공식적으로 기관의사로 확정되어 지방의회의 명의로 발표하거나 발송할 수 있음.
그러나 지방의회에서 안건으로 상정도 하지 않고 심의 · 의결절차가 없으면 아무리 의장을 비롯한 모든 의원이 찬성서명을 했다고 하더라도 지방회의 공식적인 의사로 볼 수가 없음. 이는 당해 지방의회 모든 의원의 의사표시에 불과하며, 이를 지방의회의 명의로 발송할 수가 없음. 물론, 당해 지방의회 의원일동 형식으로 관계 부처에 성명서를 전달할 수는 있을 것임.
여하튼, 지방의원들의 의사(意思)가 공식적인 지방의회의 기관의사가 되기 위해서는 의원으로부터 동의, 건의안 또는 결의안 등의 형태로 제출되고 이에 대해 위원회와 본회의에서의 심의 · 의결과정을 거쳐야 함.질문 상임위원회에서 의안을 의결하여 의장에게 심사보고 하였으나 현재 이 의안은 본회의에 상정이 되지 않은 상태에 있음. 그런데 위원회에서 의결한 의안내용 중에 중대한 문제가 발견된 경우 심사한 위원회의 단계에서 번안동의(飜案動議)로 당해 의안의 문제점을 치유(治癒)할 수 있는가의 문제 답변 상임위원회에서 이미 의결한 의안의 문제점을 치유하는 방법은 위원회에서의 번안동의와 본회의에서 당해 위원회로의 재심사 회부를 통해서 해결할 수 있음. 그런데 이 사례의 경우에는 의장에게 이미 심사보고서를 제출한 바가 있으므로 위원회의 손을 떠났다고 할 수 있음.
그렇다면 당해 위원회에서 의안의 하자를 치유하기 위한 번안동의를 하기 위해서는 먼저 의장으로부터 심사 보고한 의안을 당해 위원회로 가져오는 작업이 이루어져야 함. 이를 위해 위원장은 의장에게 심사보고서의 반려를 요청하고, 심사보고서가 반려되면 번안동의를 통해 문제가 있는 부분을 치유할 수 있을 것임. 물론, 의장이 여러 이유를 들어 당해 의안의 심사보고서를 반려해주지 않을 경우에는 번안동의를 활용할 수가 없음.
이에 대한 대안으로는 본회의 심사과정에서 심사한 위원회로의 재심사회부 동의를 발의하여 의결을 거쳐 위원회에서 다시 심사하게 하던가, 아니면 안건내용에 문제가 있음을 인지한 의원들이 본회의에서 수정안을 발의하여 문제부분을 해결하는 것임.질문 집행기관에서 예산안, 조례안 등 주요의안을 제출할 때에는 상임위원회 심사 전에 반드시 사전 설명회를 하도록 회의규칙을 개정하고자 하는데 가능한 가의 문제 답변 현재 집행기관에서 제출한 조례안 등 의안을 심사할 때에는 위원회 또는 본회의에서 의안 상정후 담당 실 · 국장 또는 과장으로부터 제안설명을 듣고 의문나는 사항에 대해 질의하고 답변을 받을 수 있는 절차를 거치게 됨. 이러한 과정을 통해 의안의 제안이유와 내용 등이 충분히 설명된다고 할 수 있음.
그러므로 위원회에서 의안을 상정하기 전에 사전설명 하도록 하는 것은 이중적인 절차를 만드는 것이므로 바람직스럽지 못함. 굳이 회의 규칙을 개정하여 사전 설명제를 도입한다면, 이 제도의 도입에 따라 중복되는 위원회 또는 본회의의 의안심사 절차 일부를 생략하거나 없애야 할 것임. 현재 위원회나 본회의의 의안심사 절차 및 체계를 그대로 유지하는 경우에는 내용파악을 위한 새로운 사전 설명제를 도입할 것이 아니라 간담회나 자료요구 등을 통해 해결하는 것이 바람직함.
이러한 논의가 제기되는 것은 일반적으로 본회의나 위원회에서 의안에 대한 심사기간이 짧고, 의안도 회의 직전에 제출되어 심사기간이 충분하게 확보되지 않기 때문인 것으로 추측이 됨. 이러한 문제를 해결하기 위해 국회에서는 의안이 위원회에 회부된 후 15일이 지나야 원칙적으로 상정할 수 있도록 규정되어 있음. 이는 회부된 의안에 대해 충분한 여론적극수렴시간과 연구기회를 부여하기 위한 것으로서, 지방의회 차원에서도 이러한 제도의 도입을 적극 검토할 필요가 있을 것임.6 의안의 회부·심사와 관련된 질의·답변(1) 질문 질문 의원이 조례안을 발의한 경우 의장은 조례안의 ‘성립요건’ 결여를 이유로 보완하여 다시 제출하도록 반려할 수 있는가의 문제 답변 지방의회에 심의·의결대상으로 제출 또는 발의되는 의안은 일정한 요건을 갖추어야 유효하게 의안으로 접수되고 성립됨. 여기서 일정한 요건이라 함은 ‘발의(제출)요건’ ‘형식요건’ ‘성립요건’을 말함. ‘발의(제출)요건’은 의안을 자격 있는 자가 발의 또는 제출해야 하는 것을 의미하는데 구체적으로 당해 자치단체의 단체장과 교육감, 당해 지방의회의원 및 위원회임. 다만, 의원은 재적의원 1/5 또는 10인 이상의 연서로 발의해야 함.
그리고 ‘형식요건’은 의안이 일정한 형식적인 요건을 갖추어야 하는 것을 의미함. 의안이 일정한 형식적인 요건을 갖추어야 한다는 법적(조례와 규칙 포함) 규정이 있는 것이 아니라 자치법령이나 회의규칙 등에 부분적으로 규정되어 있고 다분히 관례적으로 형성된 것임. 관례적으로 형성된 형식적인 요건을 갖추도록 하는 이유는 의안이 지방의회에서 의결되면 주민, 당해 자치단체의 집행기관 및 지방의회 등에 일정한 효력이 발생하고 기속력을 갖기 때문임.
또한 의안은 ‘성립요건’을 갖추어야 하는데, 이는 의안내용이 당해 자치단체 또는 지방의회 권한 범위내의 내용이어야 한다는 것을 의미함. 그러므로 의원이 발의한 조례안이 위에서 설명한 3대 요건을 충족하지 못할 경우에는 의장은 이를 보완하도록 반려할 수 있음. 다만, 의안의 3대 요건을 적용할 때에는 의안을 발의한 의원과 의장의 해석이 다를 수 있으므로 객관적인 입장에서 신중한 판단이 필요함.질문 지방의회에서 의안을 제출(발의)하는 경우 지방의회 사무국(처,과) 직원이 접수 대장에 의안건명 등 필요사항을 기재한 때 정식 의안으로 성립하는가, 아니면 의장이 의안의 접수를 결재한 경우 성립하는 가의 문제 답변 지방의회의 대표는 의장이므로 당해 지방의회에 제출되는 의안의 최종 접수권자는 의장이 되는 것임. 그러므로 지방의회 사무국(처, 과)직원에 의한 접수는 임시적인 접수이고 정식의안으로 성립하는 시기는 의장이 “의안의 3대요건”을 구비하였다고 하여 접수하는, 즉 접수결재를 하는 시점이 되는 것임.
그런데 직원이 안건을 접수한 일자와 의장이 접수 결재한 일자가 다를 경우 의안 성립일을 언제로 볼 것인지가 문제임. 이런 경우 의안의 성립시점은 직원이 접수한 일시로 소급한다고 보아야 할 것임. 왜냐하면, 의장에게 직접 제출하였다면 당일로 의안이 성립되었을 것을 사무처리 규정에 따라 직원에게 접수함에 따라 접수 결재 일이 늦어졌기 때문임.질문 의장이 유효하게 접수한 의안을 바로 소관위원회에 회부하지 않고 가지고 있거나 또는 다음 회기에 회부할 수 있는가의 문제 답변 지방의회에서 의안의 접수 및 회부는 의장의 권한인 동시에 책무이기도 함. 그러므로 의장은 의안이 일정한 요건(발의제출요건, 형식요건, 성립요건을 갖추었다면, 이를 접수한 후 특별한 사유가 없는 한 지체 없이 소관 위원회에 회부해야 함.
다만, 특별한 사유가 있으면 의안을 바로 회부하지 않고 의장이 보류할 수도 있을 것임. 여기서 ‘특별한 사유’가 무엇을 의미하느냐는 일정한 규정이나 관례가 있는 것은 아니지만, 당해 의안과 관련된 법령이 공포 중에 있거나 의안의 소관이 불분명하여 의회운영위원회와 협의가 필요한 경우, 또는 위원장들과의 협의가 있는 경우 등을 의미한다고 할 수 있음.질문 지난 임시회에서 의안을 심사기간 지정 없이 위원회에 회부하였으나 소관위원회에서 심사를 해태하는 경우 의장은 당해 의안에 대해 심사기간을 지정할 수 있는가의 문제 답변 의장은 안건을 위원회에 회부할 때 필요한 경우 심사기간을 지정할 수 있음. 안건에 대한 심사기간 지정제도는 위원회에서의 안건심사 해태에 대처하고, 다른 위원회와의 심사기간통일, 원활한 지방의회 운영, 기타 법정시한의 도래 등으로 시급히 처리할 수 밖에 없는 사정 등을 감안하기 위한 것임.
회의규칙에서는 안건 회부시에 심사기간을 지정할 수 있도록 규정하고 있을 뿐 이미 회부된 안건에 대한 심사기간의 지정은 침묵을 하고 있음.
그런데 심사기간 지정제도의 취지가 달성되기 위해서는 이미 회부된 안건에 대해서도 적용을 해야 하며, 회부 시에 의장에게 심사기간 지정 권한을 부여했다면 회부 후에도 일정한 사유가 발생하면 심사기간을 지정할 수 있다고 보는 것이 합리적임. 이러한 논리는 국회에서 오랫동안 적용해왔고 실제 선례가 많음.질문 단체장이 제출한 조례안에 대해서는 특별한 경우가 아닌 한 입법예고를 거쳐 지방 의회에 제출됨. 그런데 의원이 발의하는 조례안에 대해서는 입법예고를 거치는 절차가 없음. 의원 발의 조례안에 대해서는 입법예고를 거치지 않아도 되는 것인지, 거쳐야 한다면 어떤 방법으로 거쳐야 하는가의 문제 답변 단체장이 조례안을 제출할 때에는 당해 지역주민 또는 단체의 의견을 수렴하기 위해 입법예고 과정을 거침. 그런데 거의 모든 지방의회에서는 의원발의 조례안에 대해 입법예고를 거치는 근거규정을 두고 있지 아니함. 의원발의 조례안에 대해 입법예고 절차규정이 없다면 입법예고를 거쳐야 하는 것은 아님.
다만, 의원 발의 조례안도 주민들의 의견을 수렴할 필요가 있다면 이에 대한 규칙이나 규정 등을 제정하여 운영할 수도 있음.
그리고 입법예고에 관한 근거규정이 없더라도 발의된 조례안 내용을 지방의회 홈페이지나 또는 당해 지자체의 관보, 정기간행물에 게재하여 의견을 제출토록 하고, 제출된 의견을 위원회나 본회의에 배부하는 방법도 생각할 수 있을 것임.질문 위원회에서 안건이 심사 중에 보류되었다면, 이 안건을 다시 심사할 때에는 어떤 절차 과정이 필요한 가의 문제 답변 본회의나 위원회에서 안건이 심사되기 위해서는 당일 회의의 의사일정에 게재되고 실제 상정행위가 있어야 함. 이는 심사가 보류되어 있는 안건에도 적용되는 것임.
그러므로 위원회에서 보류된 안건을 다시 심사하기 위해서는 우선 당해 안건이 회의하는 날의 의사일정에 게재되어야 함.
위원회의 의사일정 작성은 위원장이 간사와 협의하여 작성하는 것이므로 보류된 안건의 심사재개를 원하는 위원은 위원장에게 보류된 안건의 심사재개와 의사일정 작성시 포함시켜 줄 것을 요구하여야 할 것임. 위원장이 특정일의 의사일정에 당해 안건을 게재하여 상정하면 그때부터 안건심사가 재개되는 것임.
그런데 위원장이 보류된 안건을 의사일정에 게재하지 않을 경우에는 안건심사의 재개를 원하는 위원은 위원회 개회시 당일 의사일정 변경(보류 안건의 추가)동의를 발의하고 이 동의가 위원회 의결로 가결되면 안건심사가 재개되는 것임.질문 의안의 종류 중 동의안과 승인안을 구분하는 기준이 무엇인가, 본회의와 위원회 심사과정에서 수정이 가능한 가의 문제 답변 동의안과 승인안(승인의 건)의 구분은 어떤 안건을 동의안으로 하고, 어떤 안건을 승인안으로 구분할 것인가에 대해서는 일정한 규정이 없음. 그런데 동의안은 일반적으로 집행기관이 일정한 행정업무를 집행하기 전에 의회의 의결을 얻기 위해 제출하는 안건과 법령이나 조례에서 의회의 동의(同意)를 받으라고 한 안건을 의미함.
이에 반해 승인안(승인의 건)은 집행기관이 이미 집행한 사항에 대해 사후에 의회 의결을 얻거나, 본회의와 위원회 관계 또는 본회의와 의원신분과의 관계에서 허락을 받은 안건을 의미함. 따라서 동의안과 승인안의 구분은 당해 지방의회에서의 선례와 다른 지방의회와의 통일이라는 측면을 고려하여 구분해야 할 것임.
또한 동의안과 승인안은 의안의 성질상 본회의나 위원회의 심사과정에서 수정할 수가 없게 됨. 다만, 동의안 중에서 법령이나 조례에서 “의회의 동의(同意)”를 받으라고 명백하게 규정되어 있는 동의안 이외는 수정이 가능함. 그리고 법령이나 조례에서 동의를 받으라고 한 동의안에 대해서도 제출자, 즉 집행기관이 의회의 수정에 찬성하는 경우 수정이 가능하다는 것이 일반적인 견해이고 국회의 오랫동안 선례임. 왜냐하면, 동의안에 대해 의회의 수정이 전혀 허용되지 않는다면 일부 내용 때문에 동의안을 다시 제출해야 하므로 행정절차상 번잡성과 비능률이 발생하기 때문임.5 상임위·특별위 구성 및 운영과 관련된 질의에 대한 답변(1) 질문 질문 상임위원회의 위원장이 병원에 입원중인 관계로 간사가 위원장 직무를 대리하고 있었음. 그런데 간사가 해외여행 중에 시급한 사안이 발생하여 임시회가 개회되고 당해 위원회를 개회할 필요성이 발생하였음. 이 경우 누가 위원회 회의를 주재할 수 있는 가의 문제(병원에 입원중인 위원장이 회의를 주재할 수 있는 상태가 아님) 답변 지방의회의 상임위원회에는 위원장과 간사 1인씩을 두고 있음. 위원장이 사고로 직무를 수행할 수 없을 때에는 간사가 위원장의 직무를 대리하도록 회의규칙에 규정되어 있음.
위원장과 간사가 모두 사고인 경우 누가 위원장의 직무를 대리할 것인가에 대해 지방의회 대부분은 명문규정이 없음. 생각할 수 있는 방안은 ① 최연장 위원이 위원장 직무대리 ② 위원장이 지정하는 위원이 직무대리 ③ 본회의에서의 임시위원장 선출 ④ 당해 위원회에서의 임시위원장 선출 등이 있음. 그러나 이는 모두 자치법령이나 조례, 회의규칙에 근거를 하지 않아 문제가 있음. 현재의 규정으로는 위원장 또는 간사가 아니면 위원회를 소집하여 회의를 진행할 수 없음.
당해 상임위원회가 반드시 회의를 해야 한다면, 간사가 귀국하던가, 아니면 입원중인 위원장이 사임서를 제출하고 이를 본회의에서 승인·처리한 후 새로운 위원장을 선출할 수밖에 없을 것임. 그리고 당해 위원회에서 의안을 심사해야 한다면, 의장이 당해 상임위원회에 의안을 심사회부하면서 심사기간을 지정하고, 그 기간 내에 심사를 마치지 못하는 경우 이를 본회의에 직접 상정하여 처리하는 것도 생각할 수 있을 것임.
지방의회에서는 이러한 사례에 대처할 수 있도록 위원회조례를 정비해야 할 것임. 조례개정의 방향은 각 지방의회의 의사에 따라 결정되겠지만, 위원장 및 간사가 모두 사고 시에는 당해 위원회 위원 중 “최연장 위원 또는 위원장이 지정하는 위원”이 위원장 직무를 대리할 수 있도록 하는 것도 바람직할 것임.질문 폐회 중에 상임위원회를 개회할 필요가 인정되어 위원장이 회의를 소집하였음. 그런데 지방자치법에서는 폐회 중에 위원장이 위원회를 개회할 수 있는 규정이 없음. 이 경우 위원장의 위원회 소집은 법에 위배되는가의 문제 답변 지방의회 위원회의 위원장은 회기중이든 폐회중이든 필요하다고 인정할 경우 위원회를 소집 할 수 있는 것으로 생각할 수 있음. 그런데 지방자치법 제53조에서는 위원회 소집 요구권자를 「회기 중」과 「폐회 중」으로 구분하여 규정하고 있음. 위원회 소집 요구권자를 회기 중에는 「위원장 또는 당해 위원회 재적위원 1/3이상」으로 정하고 있으나, 폐회 중에는 「본회의 의결, 의장, 재적위원 1/3이상, 단체장」으로 규정하고 있음. 따라서, 폐회 중인 경우 위원장은 당해 위원회를 개회할 수 있는 근거가 없음.
이는 폐회 중에 위원장의 단독 결정에 의해 위원회가 무분별하게 개회되는 것을 방지하자는 취지도 있을 수 있음. 그러나 위원회를 대표하는 위원장이 폐회 중에 회의를 소집할 수 있는 근거 규정이 없는 것은 입법적 불비라고 할 수 있음. 국회의 경우에는 회기중 또는 폐회중을 구분하지 않고 위원장이 위원회를 소집할 수 있음.질문 지방의회의 위원회에는 간사(幹事) 1인을 두고 있음. 그런데 위원회의 「간사」명칭을 「부위원장」으로 변경할 수 있는가의 문제 답변 지방의회의 위원회는 조례규정에 따라 간사 1인을 두고 있음. 간사의 직무는 위원장이 사고시에 위원장의 직무를 대리하며, 위원회의 의사일정이나 개회일시를 정할 때에 위원장의 협의에 응하는 것임. 그런데 일부 지방의회에서는 간사의 명칭이 일본식 표현이라고 하여 「간사」를「부위원장」으로 변경한 바가 있음.
위원회의「간사」라는 명칭이 법령 수준에서 규정한 것이 아니라「위원회조례」에서 규정하고 있으므로, 지방의회가 위원회조례를 개정하여「간사」를「부위원장」으로 변경하는 것은 법령에 위배되는 것이 아님. 그런데 위원회의 간사는 일정한 직위 부여보다 위원들의 의사를 위원장에게 전달하고 위원장의 협의요청에 응하여 회의가 원만하게 운영되게 하는 역할을 하고 있음. 이런 점을 감안할 때 위원회에「부위원장」을 두는 것은 일정한 직위를 부여하는 의미가 있기 때문에 간사를 두는 취지가 변형될 우려가 있음.질문 청원을 심사하기 위해 특별위원회를 구성·운영하고 있음. 그런데 심사중인 청원을 해결하기 위해서는 당해 지자체의 조례가 개정되어야 함. 이 경우 청원심사특별위원회에서 개정조례 안을 제안할 수 있는가의 문제 답변 특별위원회는 지방자치법(제50조 제2항)에 의거「특정한 안건을 일시적으로 심사·처리」하기 위해 구성됨. 구체적으로 특별위원회의 심사대상은 구성결의안에 명시된 안건과 추후 관련이 있다고 하여 의장 또는 본회의 의결로 회부되는 안건임. 그러므로 특별위원회의 권한은 회부받은 안건의 심사에 그치는 것임.
그렇다면 특별위원회가 심사하고 있는 안건과 관련하여 새로운 의안을 제안(提案)할 수 있는 권한, 즉 의안발의권이 있느냐에 대해서는 의견이 일치하지 않고 있음. 그런데 특별위원회는「특정한 안건을 심사」하기 위해 구성되는 것이므로 새로운 조례안 등 의안을 제안하는 것은 권한범위를 벗어난 것이라는 것이 일반적인 견해임.
다만, 특별위원회의 권한이 본회의 의결로 정해질 뿐만 아니라 지방의회의 자율권을 존중한다는 측면에서 보면, 특위구성 시에 심사대상 안건과 관련된 의안을 제안할 수 있는 권한을 명시적으로 부여한 경우에는 의안을 제안할 수 있을 것임. 만약, 청원을 해결하기 위해 특정 조례를 개정하는 것이 필요하다면, 동 특위구성 위원들이「위원자격」이 아닌 일반「의원자격」으로 찬성요건 (재적의원 10인이상 또는 1/5이상)을 갖추어 개정 조례안을 발의하면 될 것임.질문 2개의 상임위원회가 연석회의를 진행하고 있었음. 연석회의를 주관(主管)하고 있는 위원회(안건의 소관위원회)의 간사가 회의를 진행하다가 사회교대의 필요성이 있어 소관위원회가 아닌 관련위원회의 위원장에게 사회권을 넘겼음. 이 경우 소관위원회가 아닌 관련위원회 위원장이 진행한 회의는 무효인가의 문제 답변 연석회의(連席會議)는 위원회에서 심사중인 안건이 다른 위원회와 관련있는 경우 의견을 듣기 위해 관련위원회의 위원과 함께 회의하는 것을 말함. 그런데 회의규칙에는 연석회의를 연석회의 대상 안건을 소관하는 위원회의 회의로 진행하도록 규정하고 있음. 따라서, 소관위원회의 위원장 또는 간사가 회의를 진행하다가 사회를 교대할 경우에는 소관위원회의 간사 또는 위원장과 해야 함. 관련위원회의 위원장이나 간사에게 사회교대를 한 것은 사회권이 없는 의원이 회의를 진행한 결과가 됨. 따라서, 문의 내용과 같이 관련위원회의 위원장이 진행한 회의는 무효가 될 수도 있음.
그런데 연석회의는 안건의 의결은 물론 이를 전제로 토론이나 표결도 할 수 없고 단순히 의견을 듣기 위한 회의이므로 법적인 무효의 주장보다는 잘못 진행된 회의로 간주하는 것이 바람직할 것임. 다만, 권한이 없는 사회자가 진행한 사항이 중요한 부분이거나, 위원들이 무효를 주장하는 경우에는 소관위원회 위원장 또는 간사의 사회로 그 부분만 다시 한번 회의할 수밖에 없을 것임.질문 현재 심의할 구체적인 안건이 없는데 활동기간이 정해지지 않는 특별위원회를 구성할 수 있는가의 문제 (당해 지자체의 여성문제나 정책을 심사하기 위해「여성특별위원회」를 구성할 수 있는가의 문제) 답변 문의 사례는 상설적인 특별위원회의 구성여부와 현재 심사할 구체적인 안건이 없는데도 특위를 구성할 수 있는가의 문제임. 먼저, 상설적인 특별위원회의 구성가능 여부를 검토하면, 지방자치법(제50조 제2항)에 특위는「특정한 안건을 일시적으로 심사」하기 위해 구성하도록 규정되어 있으므로 상설특위는 구성할 수 없음. 이와 같은 특위의 성격 때문에 활동기간이 구체적으로 정해지지 않은 특위의 경우 회부된 안건 심사를 모두 마치고 본회의에 심사보고 하여 회부된 안건이 없으면 당해 특위는 활동이 종료되는 것으로 봄. 물론, 상설이라는 기간이 어느 정도이냐에 대해서는 여러 의견이 있을 수 있으나 구체적인 횔동기간 지정도 없이 구성하는 것은 상설특위로 볼 수 밖에 없을 것임.
그리고 특정한 안건이 없는데도 특위를 구성할 수 있는가의 문제임. 즉, 현안 논의나 정책개발을 위해 여성특위, 공해대책특위, 지역개발특위 등 포괄적인 특위를 구성할 수 있는가의 문제임. 원칙적으로 지방자치법 규정을 엄격하게 적용한다면 심사할 특정한 안건이 없는 포괄적인 특위는 바람직하지 못함.
그런데 대부분의 지방의회에서는 이러한 포괄적인 특위를 구성하여 활용하고 있고, 또한 「안건」이라는 의미를 넓게 해석하여 의원이나 단체장이 제출한 안건뿐만 아니라 의원이 「인지한 문제」나 「논의사항」, 또는「향후 제출될 안건」도 안건으로 보면 어는 정도의 포괄적인 특위구성은 인정되어야 할 것임. 이 경우에도 상설적인 특위는 구성할 수 없으며 일정한 활동기간을 설정해야 할 것임.4 2004년도 행정사무감사와 관련된 질의에 대한 답변(Ⅱ) 질문 질문 당해 지자체로부터 보조금을 받은 민간단체가 당해 지자체의 시설관리 업무를 수탁하고 있음. 이 경우 지방의회가 동 민간단체를 행정사무감사 대상기관으로 정할 수 있는가의 문제, 만약 가능하다면 보조금 집행사항도 함께 감사할 수 있는가의 문제 답변 지방의회의 행정사무감사 대상기관과 업무는 지방자치법(제36조)과 동법 시행령(제17조의 3)에서 열거주의로 규정하지 아니한 대상기관에 대해서는 감사를 실시할 수 없음. 그런데 민간단체가 지자체로부터 단순히 보조금을 지원받은 경우에는 지방자치법 및 시행령에서 감사 대상기관으로 정하고 있지 않으므로 감사를 실시할 수 없음.
그러나 민간단체가 당해 지자체의 사무를 위임·위탁 받은 경우 지방자치법시행령(제17조의 3 제1항 제5호)에 의거 지방의회의 감사 대상기관이 됨. 이 경우에 감사하는 사항은 위탁업무에 대한 것이지 보조금 집행에 관한 것은 아님. 따라서, 지방의회는 동 민간단체를 감사대상기관으로 하여 감사를 실시할 수 있으나 감사사항은 위탁한 시설관리업무에 한정해야 할 것임. 만약, 동 민간단체의 보조금 집행과 관련된 사항을 감사하려면 집행기관의 담당과 또는 국 등에 대한 감사 시 체크할 수밖에 없을 것임.질문 상임위원회가 설치된 지방의회의 경우 감사위원회에서 감사계획서를 작성할 때에는 일반적으로 의회운영위원회와 협의하도록 규정하고 있음. 그런데 의회운영위원회와의 협의내용을 감사위원회가 거부하는 경우 어떻게 감사계획서를 작성해야 하는가의 문제 답변 감사위원회가 감사계획서 작성시 의회운영위원회와 협의하도록 하는 것은 각 감사위원회의 감사대상기관 및 감사일정 등에 대한 중복을 조정하기 위한 것임. 일반적으로 감사계획서 작성시 협의과정을 보면, 감사위원회의 위원장과 간사가 감사계획서(안)를 작성하여 의회운영위원회에 협의를 요청하고, 감사위원회에서는 협의결과를 존중하여 감사계획서를 확정하게 됨. 그런데 감사위원회가 의회운영위원회의 협의결과를 거부하는 경우에 대해서는 따로 절차규정을 두고 있는 지방의회는 거의 없음.
이 문제는 그 동안 지방의회의 운영 선례와 국회 선례를 참고하여 합리적인 방안을 찾을 수밖에 없을 것임. 의회운영위원회와의 협의 결과가 감사위원회에서 거부될 경우 “감사계획서 작성시 협의”하도록 한 입법취지를 감안하여 다시 협의요청을 하는 것이 바람직할 것임. 만약, 또다시 재협의 결과를 감사위원회가 수용하지 않는다면, 일단 감사위원회의 의견대로 감사계획서를 작성하여 본회의의 승인과정에서 최종 결정할 수밖에 없을 것임.질문 지방의회가 행정사무감사 시에 현장 확인을 하겠다고 사전에 통보하지 않은 “행정집행 현장 또는 자재창고”에 대해 감사를 실시할 수 있는가의 문제 답변 지방의회가 행정사무감사와 관련하여 “현지확인, 자료요구, 증인출석요구”를 하고자 할 때에는 현지확인일 · 서류제출일 · 출석일 등의 3일전까지 통보하도록 규정하고 있음(지방자치법시행령 제17조의4). 이는 수감기관에게 준비할 수 있는 시간을 부여하여 감사가 원만히 진행될 수 있도록 하기 위한 제도적 장치임.
그러므로 사전에 현장 확인 장소와 일시, 감사사항 등을 통보하지 않은 경우 감사실시 중에 감사의 한 수단으로 현장 확인을 할 수 없다고 할 것임. 다만, 감사기관에 대해 감사를 마친 후 또는 감사에 참고하기 위해 실태파악을 위한 현지시찰 정도는 가능할 것임. 이 경우에도 증거 수집을 위한 감사수단이 아니므로 현장에서 증인선서나 증언, 문서봉인 등은 할 수 없음.
또한 현지에서의 의원들의 질의와 이에 대한 공무원의 답변은 감사 시에 “신문과 증언"이 아니라 의문 나는 사항을 묻고 답변한 것에 불과하게 됨.질문 지방의회가 행정사무감사를 실시하는 경우 변호사나 공인회계사 등 전문가를 감사보조자로 활용할 수 있는 가의 문제 답변 현재 지방의회가 행정사무감사를 실시하는 경우 사무보조자로 당해 지방의회 사무국(처 · 과)에 소속된 공무원을 선임하고 있음.
그런데 지방의회의 감사위원회가 감사 시에 변호사, 공인회계사 등 전문가를 감사보조자로 활용하기 위해서는 최소한 조례 이상의 단계에서 위촉절차, 자격기준, 수당, 활용기간 등에 대한 근거 규정이 있어야 할 것임.
이는 민간인을 공무에 보조하게 하려면 일정한 법적 근거가 있어야 하기 때문임. 그러므로 당해 지방의회에 민간전문가를 활용할 수 있는 절차규정이 없다면 전문가를 사무보조자로 활용하는 것은 어려움. 국회에서는 국정감사 시에 전문가를 감사보조자로 활용할 수 있는 근거규정을 두고 있음(국정감사및조사에관한법률제6조제2항).질문 지방의원이 감사를 실시하는 경우 의원 본인이나 배우자 등이 “직접 이해관계가 있거나 또는 공정을 기할 수 없는 현저한 사유가 있는 경우” 당해 의원은 제척과 회피의 대상이 되기 때문에 감사에 참여할 수 없음. 이 경우 “공정을 기할 수 없는 현저한 사유”가 무엇을 의미하는가의 문제 답변 행정사무감사 시에 제척과 회피의 방법은 의원 본인 스스로 감사위원회 또는 본회의의 허가를 받아 감사에 참석하지 않는 회피가 있고, 다른 하나는 제척과 회피대상 의원이 스스로 회피하지 않을 경우 다른 의원이 감사위원회 또는 본회의에서 이의를 제기하고 의결로 감사에 참여 못하게 하는 제척이 있음.
행정사무감사 시에 제척과 회피 제도를 두는 것은 감사를 객관적이고 공정하게 실시하기 위한 제도적 장치임. 그런데 제척과 회피사유의 하나인 “공정을 기할 수 없는 현저한 사유”가 무엇을 의미하는지에 대해서는 구체적인 규정이 없음. 다만, 의원의 제척과 회피 조치에 대해 이의가 있으면 본회의 의결로 결정하게 되므로 사전에 무엇이 “공정을 기할 수 없는 현저한 사유”인가를 정할 수 없지만, 구체적인 문제가 발생한 경우마다 본회의에서 그 의미가 결정될 수밖에 없을 것임.
이러한 이유로 인하여 지방의원이 제척과 회피사유가 있음에도 불구하고 의원 본인이 회피 않고, 다른 의원도 이의제기를 하지 않을 경우에는 감사에 참여할 수 있을 것임. 다만, 의원이 제척과 회피사유가 있음에도 감사에 참여한 경우 추후에 이것이 문제되어 징계대상이 될 수도 있음.질문 지방의회의 행정사무감사 시에 출석을 요구 받은 증인이 정당한 사유 없이 출석하지 아니한 경우 과태료 부과를 요구할 수 있음. 그런데 이 경우 과태료부과 요구를 감사위원회에서 결정하는가 아니면 본회의에서 결정하는가, 그리고 어떤 절차로 처리 해야하는가의 문제 답변 지방의회의 행정사무감사에서 증인이 위증(허위발언)한 경우에는 고발이 가능하고, 출석을 요구 받고 정당한 사유 없이 불출석 하거나 증언을 거부하는 경우에는 과태료 부과를 요구할 수 있음(지방자치법 제36조 제5항).
그런데 고발이나 과태료 부과요구의 결정에 대한 구체적인 절차가 관계법령이나 감사관련 조례에 규정이 없기 때문에 어떤 절차로 결정을 하고, 감사위원회 또는 본회의 어느 회의체에서 결정을 해야 하는지가 의문임.
그런데 “고발 또는 과태료부과 요구”는 감사 결과내용이 아니라 감사 실시과정에서 일어난 문제를 처리하는 부수적인 것이라고 할 수 있음. 따라서, 과태료 부과요구 대상이 되는지의 여부는 문제가 발생한 감사위원회에서 1차적으로 판단(의결)을 하고 이를 본회의의 의결로 최종 결정(기관의사 결정)과정을 거쳐야 할 것임. 다시 말해서 이는 일반안건이기 때문에 일반적인 안건처리와 같이 감사한 위원회의 의결을 거쳐 본회의에서 심의 · 의결하는 절차를 거쳐야 할 것임.3 2004년도 행정사무감사와 관련한 문의에 대한 답변 질문 질문 지방의회에서 특별위원회를 구성하여 행정사무감사를 실시하였음. 그런데 감사특위의 활동기간을 짧게 설정하여 감사실시 후 감사결과보고서를 작성·의결하지 못하고 활동기간이 종료되었음. 감사결과보고서를 어떻게 작성·의결해야 하는가의 문제 답변 특별위원회의 활동기간은 일반적으로 특위구성 결의안에 적시되어 본회의 의결로 결정되고, 그 활동기간이 종료되면 당해 특위는 소멸함. 그러므로 존속기간이 정해진 특위가 안건 심의를 마치지 못한 경우에는 특위의 요구, 의원동의 등에 의해 본회의 의결로 그 활동기간을 연장하여야 함. 그러나 본회의에서 특위 구성시 활동기간을 정하지 않는 경우에는 특위가 담당하고 있는 모든 안건이 본회의에서 의결될 때까지 존속하게 됨.
문의 사례의 경우 감사특위의 활동기간이 종료되기 전에 본회의에서 연장절차를 취했어야 하는데 연장조치가 없었기 때문에 당해 특위는 소멸되었음. 그런데 이미 실시한 감사 내용을 결과보고서로 작성·의결하기 위해서는 새로운 감사특위를 구성하고 새로운 특위가 결과보고서를 작성·의결하는 수 밖에 없을 것임. 이 방안에도 이론(異論)은 있음. 동일한 의원으로 구성된 특별위원회라도 소멸된 특위와 새로 구성된 특위는 법적 지위가 다르기 때문에 소멸된 특위의 감사활동을 새로운 특위의 감사결과보고서로 제출하는 것은 문제가 있다는 것임. 이 논리라면 이 사례의 경우 감사결과보고서를 채택할 수 없게 됨.
그런데 특위의 권한은 본회의 의결로 부여되므로 특위구성 시 그 역할을 명백히 하고 동일의원으로 구성한다면 어느 정도 권한과 계속성을 인정할 수 있을 것임. 따라서, 새로이 구성된 특위가 소멸된 특위활동 사항을 받아들여 감사결과보고서를 작성·의결하고 이를 본회의에 제출하면 될 것임.질문 상임위원회에서 감사활동 중에 감사 계획서를 변경할 필요가 발생하였음. 당초 상임위의 감사계획서가 본회의의 승인을 얻어 확정되었으므로 이를 변경할 경우에도 본회의의 의결을 거쳐야 하는가의 문제 답변 일반적으로 상임위의 감사계획서는 운영위의 협의를 거쳐(상임위가 있는 경우)본회의 승인으로 확정하도록 감사조례에 규정되어 있음. 사례의 경우 조례규정을 엄격히 적용한다면 변경된 감사계획서는 다시 본회의 승인과정을 거쳐야 할 것임. 이렇게 엄격하게 규정을 적용하면 감사일정 등 경미한 사항조차 변경이 사실상 불가능하게 되어(왜냐하면, 감사실시 중에 본회의 개의가 어려움)감사주체인 감사위원회가 현실에 맞게 융통성을 발휘할 수 없음.
그런데 감사는 감사주체의 역할이 강조되어야 하고, 감사계획서의 본회의 승인은 감사위원회 간에 감사기관 및 일정 중복, 지방의회 전체적인 입장에서의 효과적인 감사를 실시하기 위한 것으로 볼 수 있음. 따라서, 본회의 승인의 입법취지를 해치지 않는 감사일정 및 감사반 변경 등 경미한 사항은 위원장이 간사와 협의를 거쳐 당해 위원회의 의결로 변경하는 것은 문제가 없을 것임. 다만, 감사기관의 추가 등 중대한 변경은 본회의 승인을 거쳐야 할 것임.질문 지방의회에서 행정사무감사를 실시하면서 일부 사안은 종합적으로 본회의가 실시하고, 일부 사안은 각 상임위원회가 소관별로 감사를 실시할 수 있는가의 문제(감사주체를 동시에 본회의와 위원회로 정할 수 있느냐의 문제) 답변 일반적으로 상임위원회가 설치된 지방의회는 소관 상임위가, 상임위가 없는 지방의회는 특별위원회를 구성하여 감사를 실시하는 것이 일반적임. 그런데 문의 사례와 같이 일부 사안은 본회의, 일부 사안은 위원회 주체로 감사를 실시할 수 있는지는 검토가 필요함.
우선, 지방자치법과 동법 시행령에서 감사주체를 상임위 또는 특위는 물론 본회의로 규정하고 있음. 그러므로 본회의가 감사 실시 주체가 되는 것은 문제가 없음. 다만, 이것이 가능하기 위해서는 당해 지방의회의 행정사무감사 및 조사에 관한 조례가 개정되어야 할 것임.
그런데 관련 조례를 개정하여 본회의가 직접 감사를 실시할 수 있더라도 본회의 및 위원회 2개 주체가 병행하여 감사를 실시하는 것은 신중한 검토가 있어야 할 것임.
왜냐하면, 당해 지자체의 정책과 행정을 엄격하게 분리하기 어렵기 때문에 경우에 따라서는 동일한 사안에 대해 감사주체가 2개가 될 우려가 있으며, 감사계획서와 감사결과보고서를 감사 주체별로 각각 작성·의결하게 되어 상호 충돌 가능성 등이 있음.
만약, 본회의와 위원회가 병행하여 감사할 필요가 있다면, 감사주체를 본회의로 하고 소관 상임위 단위를 감사반으로 운영하면 그 효과를 달성할 수 있을 것임.질문 행정사무감사시 증인으로의 출석대상 공무원 범위와 도정 질문을 위한 출석요구대상 공무원 범위와의 차이여부 문제 답변 도정질문을 위해 출석 요구하는 것은 지방자치법 제37조 제2항의 규정에 의한 것으로 동법 제3항에서는 본회의나 위원회에서 출석을 요구할 수 있는 공무원의 범위를 「조례로 정하도록」규정하고 있음. 이에 대해 대부분의 모든 지자체에서는 집행기관 본청의 실·과장급 이상 공무원으로 한정하고 있음. 이 경우 계장급이나 일반직원에 대해서는 출석요구를 할 수 없게 됨.
그러나 행정사무감사 시에 증인으로의 출석요구는 지방자치법 제63조 제4항의 규정에 의한 것임. 동 규정에서는 증인으로의 출석요구 대상을 「감사를 위해 필요한 때에는 단체장 또는 관계공무원이나 그 사무에 관계되는 자」로 규정하고 있기 때문에 모든 공무원이 증인으로의 출석요구 대상이 되는 것임.질문 행정사무감사시 위원회에서 집행기관에 자료제출요구 또는 증인 등의 출석요구를 하는 경우 의장을 통하도록, 즉 경유(經由)하도록 되어있음. 이 경우 의장경유의 법적성격이 무엇인가의 문제 답변 위원회가 행정사무감사를 실시하는 경우 현지확인의 통보, 서류제출 요구. 증인 또는 참고인의 출석요구를 할 때에는 의장을 통하여 하도록 즉, 경유하도록 되어 있음. 여기에서 증인출석요구 등에 대해 의장을 통하여 집행기관에 요구하라는 것은 위원회 위원장은 대외공문 발송권이 없기 때문에 당해 지방의회의 대표자인 의장명의로 공문을 발송하라는 의미임.
그러므로 의장의 경유는 허가나 승인을 의미하는 것도 아니며, 또한 의장에게 위원회의 출석요구나 자료제출요구에 대해 심사권을 준 것이 아님. 다만, 위원회의 요구내용이 불분명하거나 조정의 필요가 있는 경우 의장은 경유를 요구한 위원장에게 문의나 조정을 요청하는 수준의 의사 표시는 가능하다고 할 것임.2 2004년도 후반기 정례회의 운영시 예산안 심의관련 문의에 대한 답변 질문 질문 지자체의 기금운용계획(안)은 지방의회의 의결을 거쳐야 하는지의 여부, 지방의회의 의결을 거친다면 어떤 절차를 거쳐 심의·의결해야 하는지의 문제 답변 기금운용계획(안)은 지방재정법 제110조 제4항의 규정에 의거하여 매 회계연도 마다 세입·세출예산안과 함께 지방의회에 제출하도록 되어있고 기금의 설치·운용은 지방자치법 제35조 제1항 제5호에서 지방의회의 의결사항으로 규정하고 있음.
그러므로 기금운용계획(안)은 예산안과 같이 매년 지방의회에 제출하여 의결을 받아야 함. 이에 대해서는 행정자치부도 같은 입장임(행정자치부, “지방의회 100문 100답”. 2001.p.126).
그렇다면 지방의회에서 기금운용계획(안)을 어떤 절차로 심의·의결해야 하는가· 일반적으로 기금에 대해 지방의회 회의규칙에서는 따로 심의절차를 규정하지 않고 있기 때문에 조례안 등 일반 안건의 처리절차에 따를 수 밖에 없음.
그런데 기금의 처리절차는 「상임위가 설치된 지방의회」와 「상임위가 없는 지방의회」로 나누어 볼 수 있음.
상임위가 설치된 지방의회에서는 두 가지 절차를 생각할 수 있음.
하나는 기금운용계획(안)에 대해 소관 상임위의 심사를 거쳐 바로 본회의에서 처리하는 것임. 이 경우 기금이 예산안과 밀접하게 관련(기금에 예산출연 등)되어 있다면, 본회의에서는 먼저 예산안을 의결한 후에 기금을 심의해야 할 것임.
또 하나의 상임위 심사를 마친 기금을 예산결산특위에 다시 회부하여 예산안과 함께 심의하는 방안이 있음. 이 경우에는 의장이 일방적으로 회부하는 것이 아니라 일단 기금운용계획(안)을 본회의에 상정하여 상임위의 심사보고를 마친 후 더 심도 있는 심사를 위해 예결특위에 회부한다는 의결절차가 필요함.
이렇게 볼 때, 기금심사에 대한 독립된 절차규정이 없기 때문에 기금운용계획(안)을 밀접하게 관련된 예산안과 함께 심의하지 못하는 문제가 있음. 따라서 지방의회에서는 기금이 예산안과 함께 상임위-예결특위-본회의 심의과정을 거칠 수 있도록 회의규칙의 개정을 검토할 수 있을 것임.
상임위가 없는 지방의회에서는
기금을 본회의에서 직접 처리하거나, 또는 예결특위의 심사를 거쳐 본회의에서 심의할 수 있음. 본회의에 직접 처리하는 경우 기금운용계획(안)이 예산안과 관련(기금에 예산출연 등)되어 있다면, 먼저 예산안을 의결한 후에 기금을 심의해야 할 것임. 그리고 기금을 예결특위에 회부하여 예산안과 함께 심사하게 할 경우에는 의장의 결정 또는 본회의 의결을 거쳐야 함. 이 경우 의장이 결정한다는 의미는 회의규칙에 의거 예결특위에 이미 회부된 예산안과 관련이 있는 기금을 의장이 당해 특위에 회부할 수 있기 때문임.
상임위가 없는 지방의회에서도 기금을 예산안과 함께 심의할 필요가 있다면 회의규칙의 개정을 검토할 수 있을 것임.질문 지방의회에서 예산안 증액에 대해 집행기관의 동의(同意)를 받은 경우 모든 심사단계 회의체에서 동의를 받아야 하는가의 여부와 그 절차에 대한 문제 답변 지방의회가 예산안을 심의·의결하는 과정에서 지출예산의 각 항(項)을 증액하는 경우에는 단체장의 동의(同意)를 받도록 지방자치법에 규정되어 있음. 그렇다면 어떤 회의단계에서 어떻게 받아야 하는가에 대해 의문이 있음. 예산안은 지방의회에 상임위 설치여부에 따라 상임위-예결특위-본회의, 예결특위-본회의, 본회의 심의과정을 거치게 됨. 그런데 지방의회의 위원회 심의는 예비적인 심사이고 최종적인 의사결정은 본회의에서 이루어지는 것이므로 예산안 증액에 대한 동의로 본회의 의결과정에서 받으면 됨.
다만, 상임위나 예결특위의 의결과정에서 예산안 증액에 대해 집행상의 문제 등을 파악하기 위해 출석한 공무원에게 물어 볼 필요가 있으며 이러한 절차를 거치는 것이 합리적임. 이 경우 위원회에서 집행기관이 증액동의를 하지 않더라도 이를 무시하고 의결을 할 수 있으나 추후에 본회의에서 증액 동의를 얻지 못할 우려가 있음.
그러나 본회의에서 예산안 증액동의에 대해 집행기관측이 반대하게 되면 의결을 할 수 없음. 이때에는 본회의를 정회하여 집행기관과 협의를 거쳐 의원이 다시 수정동의(修正動議)를 발의하고, 이에 대한 증액동의(增額同意) 여부를 묻고 좋다는 답변이 있어야 의결절차에 들어 갈 수 있음. 만약, 지방의회의 증액 안에 대해 계속 집행기관에서 반대하는 경우에는 정회하여 집행기관과 계속적인 협의 과정을 거쳐야 할 것임.
그리고 예산안 증액에 대해서는 단체장의 동의(同意)를 받도록 규정하고 있는데, 반드시 단체장이 본회의에 나와서 답변을 해야 하는가에 대해서도 의문이 있음. 법규정에 충실 한다면 단체장이 본회의에서 구두 또는 서면으로 동의여부를 답변해야 할 것임. 그런데 단체장의 지휘명령을 받는 부단체장 또는 예산담당 실·국장의 답변으로 가름한다고 하더라도 문제는 없을 것임. 이 경우에는 추후에 단체장의 서면 동의서를 제출해야 할 것임.질문 공유재산관리계획으로 지방의회의 의결을 받지 않은 토지구입 예산안(10억원)의 처리문제(다른 법령규정에 의거, 의결 받은 것으로 간주되는 토지가 아님) 답변 공유재산관리계획은 예산안을 편성하기 전에 지방의회의 의결을 얻도록 지방재정법에서 규정하고 있음. 다시 말해서 다음연도 예산으로 일정규모 이상의 토지를 구입하기 위해서는 적어도 예산안이 지방의회에 제출되기 전에 공유재산관리계획(안)에 포함시켜 의결을 얻어야 함. 그러므로 공유재산관리계획(안)에 포함시켜 미리 지방의회의 의결을 얻지 아니한 토지구입 예산은 삭감되어야 할 것임.
다만, 특별한 사정 때문에 예산안 제출 전까지 공유재산관리계획(안)에 포함시켜 미리 지방의회의 의결을 얻지 못하였다면, 예산안 제출 전이나 최소한 예산안 제출과 함께 공유재산관리계획 변경(안)을 제출하여 예산안보다 먼저 심의·의결하는 방안이 있음.
그러나 이 경우에도 집행기관에서 공유재산관리계획의 변경 안을 늦게 제출할 수밖에 없는 사정을 지방의회가 이해할 때만이 가능함. 만약, 지방의회에서 지방재정법의 위반을 주장하는 경우 집행기관은 이에 따를 수밖에 없을 것임.질문 지방의회에서 상임위 심사를 거친 예산안에 대해 예결특위 회부시 심사기간 지정이 가능한가에 대한 문제 답변 이와 관련해서는 갑설과 을설이 있음.
갑설은 “의장은 위원회에 안건”회부시 심사기간을 지정할 수 있는 회의규칙 규정이 있기 때문에 심사기간을 정할 수 있다고 주장함.
그러나 을설은 회의규칙에서 예산안의 심사기간 지정을 따로 규정하고 있기 때문에 일반규정을 적용할 수 없으며, 더구나 예결특위에 예산안 회부시 심사기간을 정할 수 있는 규정이 없어 심사기간을 지정할 수 없다는 것임.
그런데 회의규칙에는 의장이 조례안 등 일반안건을 위원회에 심사 회부시 심사기간을 정할 수 있도록 규정하면서 예산안에 대해서는 일반안건과 따로 분리하여 규정하고 있음. 또한 의장은 예산안을 소관 상임위에 회부시 심사기간을 정할 수 있도록 하면서 예결특위 회부 시에는 이런 규정을 두고 있지 않음. 만약, 예산안의 심사기간 지정에 대해 일반안건에 적용하는 회의규칙을 적용할 의도였다면, 굳이 소관 상임위에 예산안 회부시 심사기간을 정할 수 있도록 다시 규정할 필요가 없을 것임. 그리고 상임위가 없는 지방의회의 경우 예결특위에 예산안 회부시 심사기간을 정할 수 있는 규정을 두고 있는데, 이 경우에도 일반안건의 심사기간을 정할 수 있는 회의규칙을 적용할 의도였다면, 굳이 규정을 따로 둘 필요가 없을 것임.
이러한 점을 감안할 때, 상임위 심의를 거친 예산안에 대해 예결특위 회부 시에는 심사기간을 정할 수 없다고 보아야 할 것임. 만약, 심사기간의 지정이 필요하다면 예산안 심사와 관련된 회의규칙을 개정해야 할 것임.질문 소관 상임위의 심사를 거친 예산안을 예결특위에서 심사할 경우 상임위의 예산안 심사결과의 법적 효력 문제 답변 상임위가 설치된 지방의회에서는 예산안을 소관 상임위-예결특위-본회의 3단계 심의과정을 거침. 그런데 소관 상임위의 예산안 심사결과가 예결특위 심사과정에서 무시되는 경우에 상임위 심사결과의 법적 효력에 대해 논란이 있음.
예산안이 소관 상임위의 심사를 거친 후 다시 예결특위의 심사를 거치는 것은 이를 종합적으로 심사 · 의결하기 위한 것임. 그런데 상임위의 심사결과에 대한 특별한 규정이 없기 때문에 소관 상임위의 예산안 심사결과는 기속력이 부여되지 않은 예비심사에 그치는 것임. 다만, 예결특위에서 상임위의 심사결과를 존중하는 관례가 형성되어 있다면 어느 정도 사실상의 기속력은 있다고 할 것임. 그러나 이는 어디까지나 사실적인 관례상의 문제이므로 예결특위가 이를 지키지 않더라도 문제가 없음.
국회의 경우 이러한 문제를 어느 정도 완화하기 위해 국회법에서 “예결특위는 소관 상임위의 예산심의 내용을 존중해야 하며, 소관 상임위가 삭감한 세출예산 각항의 금액을 증액하거나 각 비목을 설치할 때에는 소관 상임위의 동의(同意)를 얻도록 ”규정하고 있음.
만약, 상임위가 설치된 지방의회에서 이러한 제도를 도입하고자 할 경우에는 예산안 심의와 관련된 회의규칙을 개정하여야 함. 이 경우 국회법 제84조 제5항을 벤치마킹 하면 회의규칙 개정안을 작성하는 것이 용이할 것임.1 의장단 선거와 무기명 투표에 관한 7가지 질의 응답 질문 질문 의장단 선거를 위해 최연장 의원의 사회로 회의를 진행하였으나, 당일에 의장을 선출하지 못함. 그 다음날 의장단을 선출하려고 하였으나 전일에 사회를 맡았던 최연장 의원이 출석하지 아니하였음. 이 경우 어느 의원이 사회를 볼 것인가의 문제 답변 최연장 의원이 의장직무를 대행하여 본회의에서 사회를 보는 때에는
① 총선거 후 최초로 의장단을 선거하는 경우,
② 의장단이 모두 궐위되어 보궐선거를 하는 경우,
③ 임시의장을 선거하는 경우,
④ 전반기 의장단 임기만료 후 후반기 의장단선거를 하는 경우임.
여기서 최연장 의원의 의미는 당일 회의 시간에 회의장에 출석한 의원 중에서 연령이 가장 많은 의원을 말함. 이런 점을 감안할 때, 최연장 의원이 후반기 의장단을 선출하기 위해 첫날 회의에서 의장직무대행으로서 사회를 보았다고 하여 의장직무대행의 효력이 반드시 다음날까지 미치는 것은 아님. 다음 날에도 당해 최연장 의원이 출석하였다면 사회권을 가지나, 만약 출석하지 않았다면 회의는 출석의원 중 최연장 의원의 사회로 진행해야 할 것임.질문 의장선거 시 1차 투표 후 당선자가 없어 2차 투표를 실시하려고 하였으나 사정상 투표를 계속 진행시키지 못하고 산회를 하였음. 다음 날 다시 의장선거를 하는 경우 전일에 행해진 1차 투표의 처리문제 답변 지방의회 의장선거는 1차 투표에서 당선자가 없으면 2차 투표를 실시하고, 2차 투표에서도 당선자가 없을 경우에는 2차 투표시 득표수가 최고인자와 차점자(최고득표자가 2인 경우 최고득표자 2인)를 결선투표에 부쳐 다수득표자를 당선자로 결정함.
그런데 우리 지방의회는 회기 계속의 원칙을 적용하고 있을 뿐만 아니라 동일 의원으로 구성된 동일한 회의체에서 행한 절차적 효력은 당해 의원들의 임기가 종료될 때까지 존속함.
이러한 점을 감안할 때, 전일에 있었던 1차 투표의 효력은 유효하므로 다음 날 본회의에서는 2차 투표를 실시를 하고, 2차 투표에서 당선자가 없을 경우에는 결선투표를 진행해야 할 것임.질문 부의장선거 시 2차 투표 후 결선투표를 앞두고 득표수가 차점자인 의원이 결선투표에서 사퇴하겠다는 의사를 표시하는 경우의 문제 답변 이 문제는 2가지 측면에서 검토할 수 있을 것임. 갑설은 부의장선거가 후보등록 없이(후보등록제가 아닌 경우) 투표가 이루어졌으므로 본인이 사퇴의사를 표시하면 당해 의원을 결선투표에서 배제시키고, 다음 순위의 득표자와 최고득표자를 대상으로 결선투표를 실시해야 한다는 것임.
반면에 을설은 부의장선거 시에 후보자 등록 없이 투표가 이루어졌더라도 최고득표자와 차점자간에 실시되는 결선투표에 사퇴 규정이 없기 때문에 그대로 결선투표를 해야 한다는 것임.
갑설과 을설 모두 일정한 논리적 한계를 가지고 있음. 갑설의 경우 선거 절차는 엄격하게 관리되어야 하는데도 법적규정(회의규칙)이 없는 사퇴절차를 인정하게 되고, 회의규칙에 규정된 차점자를 사실상 변경하게 되는 문제가 있음. 이에 반해 을설의 경우 결선투표에 본인의 사퇴의사를 표시한 의원이 부의장으로 선출되면 다시 선거를 해야 한다는 문제가 있음.
그런데 선거는 절차의 공정성이 생명이므로 절차규정에 따라 진행하는 것이 합리적이라고 할 수 있으며, 또한 부의장선거 절차규정(회의규칙)에서 결선투표는 최고득표자와 차점자에 대해 실시하도록 규정하고 있음. 그리고 사퇴를 인정하게 되면 차점자가 바뀌게 되고 이로 인하여 당선인에 영향을 미칠 수도 있다는 것임.
따라서 결선투표 시에 사퇴할 수 있는 규정이 없는 이상 회의 규칙대로 투표를 진행하는 것이 바람직할 것임.
다만, 사퇴 의사를 표시한 의원이 당선되는 경우 취임거부로 재선거를 할 수도 있지만, 회의규칙대로 투표하는 것이 이러한 번잡스러움의 문제를 충분히 극복할 수 있을 것임.질문 부의장으로 당선·선포된 의원이 발언대로 나와서 부의장직을 수락하지 않는 경우의 회의절차 문제 답변 지방의회에서 의장단 선거는 일반적으로 후보등록 없이 일명 교황식 선거로 진행을 하게 되어 부의장으로 당선된 의원이 취임하지 않겠다고 의사표시를 하는 경우가 있을 수 있음.
의장 또는 부의장의 경우 후보등록 없이 투표를 실시하게 되므로 개표결과 의장 또는 부의장으로의 당선 선포만으로 의장 또는 부의장직을 맡는 것이 아니라 수락표명이 있어야 의장 또는 부의장이 된다고 할 수 있음.
그러므로 부의장이 부의장직을 수락하지 않을 경우에는 바로 의장은 해당 의원이 부의장 당선을 수락하지 않고 있으므로 다시 부의장 선출을 위한 투표를 하겠다고 선포를 한 후 투표를 실시하는 것이 합리적일 것임.질문 회의규칙을 개정하여 의장단 선거 시에 후보자등록 제도를 채택하고 정견발표를 들은 후 투표를 할 수 있도록 하는 것에 대한 가능여부 문제 답변 현재 지방의회 의장단 선거와 관련된 규정으로서 지방자치법 제42조에 의원 중에서 무기명투표로 선거하도록 한 규정과 그 외의 절차를 정한 회의규칙이 있음.
의장단 선거에서 후보등록 제도를 회의규칙에서 채택하는 것은 의장단의 피선거권을 제한하게 되므로 위법 소지가 있다는 의견도 있음. 그러나 의장단 후보등록 제도를 채택한다고 하더라도 일정한 조건 없이 모든 의원이 원하면 누구나 후보등록을 할 수 있도록 한다면, 이것이 피선거권을 제한한다고 할 수 없을 것임.
이미 몇몇 지방의회에서는 의장단 선거에 후보등록 제도를 도입·활용하고 있음. 그리고 지방자치법 제63조에서 ‘회의의 운영에 관하여 이 법에서 정한 것을 제외하고 필요한 사항은 회의 규칙으로 정한다’고 규정하고 있으므로 문제는 없을 것임.질문 전반기 의장단 임기 중에 후반기 의장단을 전반기 의장단의 사회로 선출할 수 있는가의 문제 답변 지방의회에서 후반기 의장단의 선거를 언제 실시해야 하는냐의 법적 규정이 없음.
이로 인하여 후반기 의장단의 선거시기와 관련하여
①전반기 의장단의 임기만료 일,
②전반기 의장단 임기만료 전에 실시,
③전반기 의장단 임기가 만료된 직후 등 어느 것이 바람직한가의 논란이 있을 수 있음.
그런데 후반기 의장단의 선거 시기에 대한 법적 규정이 없는 이상 전반기 의장단 임기 내에서 후반기 의장단을 선출하더라도 법적인 문제는 없음. 일부 지방의회에서는 회의규칙에 전반기 의장단 임기 만료일 몇 일 전까지 후반기 의장단을 선출하도록 규정하여 운영하고 있음(국회의 경우 전반기 의장단 임기만료일전 5일에 실시하도록 되어있음).
이러한 방법은 후반기 의장단의 조기 선출로 문제가 있는 경우 후반기에 의장단의 공백사태를 예방하고, 최연장 의원의 사회로 진행하는데 따른 문제를 해소할 수 있다는 장점이 있음. 그러나 새로운 의장단이 선출되었음에도 바로 그 직을 수행할 수 없으며, 전반기 의장이 다시 후반기 의장으로 당선되는 경우 회의 진행의 공정성 문제가 거론될 수도 있음.
후반기 의장단 선출시기와 관련하여 그간의 선례와 논리성을 감안할 때, 합리적인 방안은 전반기 의장단의 임기만료일이 포함되도록 임시회를 집회하여 임기만료일 다음날 최연장 의원의 사회로 후반기 의장을 선출하고 신임 의장이 새로운 부의장을 선출하는 것이라고 할 수 있음.답변 전반기 의장단의 임기가 폐회 중에 만료되는 경우 현재의 회의규칙 하에서는 문의사례와 같은 문제점이 발생할 수도 있음. 더구나 다음 회기에서 후반기 의장단을 특정일에 선출하기로 하였으나 사정상 선출하지 못하면 현 의장의 임기는 일시 정지되었다가 다시 시작되는 결과가 되고 있음.
이러한 불합리한 점을 해소하고 전반기 의장단의 임기를 명확하게 할 수 있는 방법은 회의규칙(제9조제2항)을 개정하는 것임.
예를 들어 전반기 의장단의 임기가 폐회 중에 만료된 때에는 전반기 의장단은 다음 회기에서 새로운 의장 또는 부의장을 선출한 날까지 재임하도록 하고, 다만 후반기 의장 선출시 사회는 지방자치법 제48조의 규정에 의거 최연장 의원이 담당하도록 회의규칙을 개정하는 것임.
그러나 이렇게 회의규칙을 개정하여 운영하는 경우에는 사실상 이미 임기가 만료된 상태에서 새로운 의장단이 선출되었음에도 임기를 계속(비록 수 시간이라도) 보장해 주어야 하느냐의 논란과 후반기 의장단의 임기가 단축되는 문제가 있으므로 신중한 접근이 요구된다고 하겠음.
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